IV SA/Wa 1229/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant st. ref. Marta Pachulska po rozpoznaniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Gmina D. wywiodła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r. o nr [...], w której Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Gminie D. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 012,00 zł za odprowadzanie w 2013 r. ścieków z gminnej oczyszczalni w D. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym przez Starostę M. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Organ przedstawił następujący stan sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 012,00 zł za przekroczenie w roku kalendarzowym 2013 r. warunków określonych w wymienionym pozwoleniu wodnoprawnym, dotyczących stanu i składu odprowadzonych ścieków. Gmina odwołała się pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w tej sprawie, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska, rozpatrując sprawę stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska błędnie ustalił wymiar kary, w związku z czym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1872/20, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska twierdząc, iż skorzystanie przez organ z instytucji zawartej w art. 139 K.p.a. winno ograniczać się do wyjątkowych sytuacji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. Gmina D. w skardze z dnia 31 lipca 2020 r. na decyzję z [...] lipca 2021 r., wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego pismem z dnia 30 lipca 2021 r., zarzucając jej: - naruszenie art. 139 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie w realiach niniejszej sprawy wyższej administracyjnej kary pieniężnej nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius, - niezastosowanie się przez organ odwoławczy do oceny prawnej oraz zawartych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1872/20. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie Skarżącej organ odwoławczy błędne przyjął, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji orzekającej wyższą administracyjną karę pieniężną nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius, mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1872/20, wydanym na skutek wniesienia skargi przez Gminę D. uchylającym decyzję z uwagi na to, że wydana została z naruszeniem art. 139 K.p.a. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Gmina wywodziła, że zasada określona w art. 139 K.p.a. nie jest absolutna i doznaje ograniczeń wyrażonych in fine przytoczonego przepisu - organ odwoławczy jest władny orzec na niekorzyść skarżącego, jeśli wykaże szczegółowo, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 91/18, CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów nie wykazał. Zdaniem Skarżącej jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony. Nadto Gmina, wskazując na poglądy wyrażone przez NSA wywodziła, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się, a pogorszenie to powinno być obiektywne i wynikać z zestawienia obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, argumentując, że organ I instancji dopuścił się omyłki pisarskiej, co przełożyło się na błąd rachunkowy, a ustawodawca przyznał organowi odwoławczemu możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części, jak i w całości. Organ przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1872/20, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska twierdząc, iż skorzystanie przez organ z instytucji zawartej w art. 139 K.p.a. winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Dalej wyjaśnił, że organ I instancji przyjął ilość odprowadzonych ścieków wynoszącą 5 270 m³, podstawioną następnie do wzoru, podczas gdy Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że powinno to być 53 000 m³, co zdaniem Sądu uniemożliwia stwierdzenie, że była to jedynie oczywista omyłka pisarska. Sąd potraktował to jako zupełnie inną ilość, nie stanowiącą dziesięciokrotności ilości uprzednio podanej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji zastosował się do wskazań Sądu, wyrażonych w powyższym wyroku i decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej "P.p.s.a", podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., określanej dalej jako "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II. Rozpoczynając od najdalej idącego zarzutu stwierdzić należy, że w ocenie Skarżącej organ II instancji nie wypełnił oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1872/20 w kontekście art. 139 K.p.a., co należałoby kwalifikować jako równoznaczne z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Przepis ten wprowadza zasadę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, CBOSA). Powyższe implikuje, że jedynie zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co powoduje konieczność uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Istotną determinantą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest ocena prawna, wynikająca z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. Organ II instancji dokładnie przytoczył wskazania wynikające z tego wyroku i zastosował je, w związku z czym Sąd nie aprobuje zarzutu Skarżącej. Uzasadniając to stwierdzenie, na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 139 K.p.a., którego zastosowanie jest w rozpatrywanej sprawie sporne organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten zawiera zasadę wyrażoną rzymską paremią zakazu reformationis in peius, która stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Zapewnia jej bowiem swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, że wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. Co do zasady, organ odwoławczy nie może zatem orzec na niekorzyść strony która składa odwołanie – pogorszyć jej pozycji prawnej. Strona, która nabyła określone prawa, czy też na którą nałożono obowiązki decyzją administracyjną a niezadowolona z tak ukształtowanej sytuacji prawnej i korzystająca z prawa do złożenia odwołania (w tym do ponownej oceny prawnej dokonanej przez organ wyższego stopnia), powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej a nie spowoduje pogorszenia jej pozycji – zakresu praw lub obowiązków nadanych bądź nałożonych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może orzec sprzecznie z jej interesem i intencją (z wyjątkiem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy), którą to intencją była zmiana na korzyść swojej pozycji ukształtowanej decyzją organu I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por np. NSA w wyroku z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3487/18 CBOSA). W szczególności organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 53/95, OSNP 1996/11/152). Wyjątkiem w jakim organ odwoławczy nie jest związany zakazem wyrażonym w art. 139 K.p.a. jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ orzekając na niekorzyść strony składającej odwołanie (oczywiście poza przypadkiem utrzymania decyzji organu I instancji w mocy) ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia w czym upatruje rażącego naruszenia prawa, czy interesu społecznego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. II OSK 1159/17). Organ odwoławczy winien więc wskazać w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie (por. NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2006 r. II OSK 970/05, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Wr 162/20, CBOSA). Odnosząc się do treści skargi należy wskazać, że organ II instancji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do środowiska w 2013 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]., a nie decyzję własną z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. Przedmiotem zaskarżenia jest więc kwota 1 012,00 zł, a nie jak twierdzi Strona - 10 174,00 zł. W wydanym orzeczeniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska zastosował się do wskazań Sądu i odstąpił od zasądzenia wyższej kwoty kary, zgodnie z art. 139 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono i podkreślono jedynie, że błąd matematyczny popełniony w zaskarżonej decyzji organu I instancji spowodował, że "niewidoczny" pozostał rzeczywisty ładunek zanieczyszczeń wprowadzony przez Gminę z oczyszczalni ścieków. Wymaga podkreślenia, że organ II instancji w uzasadnieniu na stronie 4 zaskarżonej decyzji wskazał konkretnie, o jaką kwotę kary chodzi poprzez następujący zapis: "(...) dlatego wysokość kary pozostaje w wymiarze ustalonym przez organ I instancji w kwocie jeden tysiąc dwanaście złotych, bowiem taka kwota kary wynika z obliczeń zawartych w zaskarżonej decyzji". Zarzuty skargi z dnia 30 lipca 2021 r. całkowicie odbiegają od treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarówno w zestawieniu z samym, rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem, gdyż w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. organ II instancji nie orzekł wbrew zakazowi reformationis in peius. Strona skupia się na wskazaniu, jakoby organ nie zastosował się do wskazań WSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2021 r. i orzekł na niekorzyść Strony odwołującej się, jednak Główny Inspektor Ochrony Środowiska pomimo omyłki pisarskiej i rachunkowej w decyzji pierwszoinstancyjnej zastosował w całości zalecenia Sądu i potwierdził zasadność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 1 012,00 zł. Explicite świadczy o tym treść zaskarżonej decyzji. Sentencja brzmi "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję", co poparte zostało prawidłowym wskazaniem podstawy prawnej w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na stronie 4 organ wywiódł, że "mimo ustaleń organu II instancji organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a błędy rachunkowe oraz pisarskie popełnione przez organ I instancji nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a także nie jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dlatego wysokość kary pozostaje w wymiarze ustalonym przez organ I instancji (...)". Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło zatem ani do naruszenia art.139 K.p.a. ani art. 153 P.p.s.a. III. Jednocześnie Sąd zaznacza, że w warstwie podstaw do naliczenia kary prawidłowo organ zastosował się do wskazań zawartych w przedmiotowym wyroku z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1872/20. Sąd przesądził w nim bowiem, że materiał dowodowy służący do nałożenia kary zebrany został prawidłowo, stwierdzając, że "pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już uprzednio wskazano, przedmiotowe postępowanie administracyjne nie wymagało przeprowadzania czynności kontrolnych. Podstawowe znaczenie mają w nim wyniki badań przedkładane przez podmiot zobowiązany (art. 149 ust. 1 i 2 Poś). Wobec tego nie mogło w ten sposób dojść do naruszenia art. 299 Poś. Podobnie, wbrew sugestiom skargi, nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Przedkładane wyniki badań były znane Stronie skarżącej, zobowiązanej do okresowego wykonywania tych badań i podawania ich wyników. Z kolei rozprawa administracyjna miała na celu zapoznanie Strony z ustalonym stanem faktycznym i jego konsekwencjami, przed zamknięciem postępowania w sprawie przez I instancję." W świetle tej wiążącej wypowiedzi Sądu nie ma podstaw by skutecznie wywodzić, że doszło do naruszeni art. 7, 77, 80 K.p.a., czy błędnej subsumpcji. IV. Wobec powyższego zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd z urzędu nie stwierdził wystąpienia innych nieprawidłowości niż zarzucane, a treść zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 K.p.a. W związku z tym Sąd oddalił skargę na decyzję na podstawie art. 151 P.p.s.a.