IV SA/Wa 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] orzekł: w pkt I. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu szkód powstałych w związku z przebudową sieci melioracyjnej na części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w pkt II. O przyznaniu wskazanego w pkt I. odszkodowania na rzecz J. S., w pkt III. o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z przebudową sieci melioracyjnej na części ww. nieruchomości na rzecz J. S., w pkt IV. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt I. jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja Wojewody [...] została wysłana m. in. do J. S. Jednakże z powodu niemożności doręczenia jej adresatowi, przesyłkę tę pozostawiono na okres [...] dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu [...] lutego 2016 r., zaś zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym Urzędzie Pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Następnie z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, awizowano ją powtórnie w dniu [...] lutego 2016 r., po czym nieodebraną przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu [...] lutego 2016 r. Od powyższej decyzji Wojewody [...] J. S. złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa odwołanie opatrzone datą [...] lutego 2016 r. i nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] marca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu powyższego odwołania J. S., postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki [zawierającej decyzję organu pierwszej instancji] nie doręczono z powodu nieobecności adresata. Placówka pocztowa dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała adresata przesyłki o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym (pierwsze awizo z dnia [...] lutego 2016 r. i awizo powtórne z dnia [...] lutego 2016 r.), po czym w dniu [...] lutego 2016 r. zwróciła nieodebraną przesyłkę do nadawcy. Skoro przesyłka ta nie została podjęta w terminie przewidzianym w art. 44 kpa, należy więc uznać – w ocenie Ministra – że stosownie do treści art. 42 § 4 kpa [prawdopodobnie organowi chodziło o art. 44 § 4 kpa i omyłkowo powołał się na art. 42 § 4 kpa, ponadto art. 42 kpa nie ma § 4] doręczenie nastąpiło w dniu [...] lutego 2016 r., przy czym Minister wskazał, że skutek fikcyjnego doręczenia decyzji następuje z upływem czternastego dnia liczonego od dnia zawiadomienia, który to dzień wlicza się do biegu czternastodniowego terminu. Wobec powyższego Minister stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] marca 2016 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy odwołanie J. S. zostało nadane w placówce pocztowej przesyłką poleconą w dniu [...] marca 2016 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, że przedmiotowe odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 44 § 1 i 4 kpa poprzez błędne obliczenie przez organ okresu 14 dni do uznania przesyłki za doręczoną. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości" ewentualnie "uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowane przez skarżącego postanowienie – wbrew twierdzeniom Ministra Infrastruktury i Budownictwa – wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego, tj. art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 57 § 1 kpa w zw. z art. 44 § 4 kpa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący wniósł w ustawowym czternastodniowym terminie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszej skargi, a zatem i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i nie jest możliwe w tej sprawie "uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" jak domaga się tego w skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącego, bowiem zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Postępowanie to nie może obejmować oceny zasadności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w tymże postępowaniu, ponieważ decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. jest aktem proceduralnym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2016 r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 (Lex nr 229505) wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007, nr 3, poz. 25]. Przepisy art. 134 i art. 135 tej ustawy regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak dokonania oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy przedmiotem rozpatrywanej skargi jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Brak jest bowiem w obu aktach administracyjnych tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, natomiast zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 kpa. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie prowadził więc postępowania w przedmiocie zasadności rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., lecz badał przesłanki terminowości wniesionego odwołania od tej decyzji. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie może być przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu. Kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 powołanej ustawy środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji tego, w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach sprawy, której dotyczy niniejsza skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję czy postanowienie zapadłe w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o legalności choćby części decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, nadto sąd administracyjny nie zastępuje w jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Przechodząc do oceny legalności zakwestionowanego postanowienia, wskazać należy, że kontrola Sądu obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organu administracji w interpretacji przepisów prawa procesowego. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że decyzja Wojewody została przesłana na adres skarżącego w dniu [...] lutego 2016 r. (data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego). Z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki nie doręczono z powodu niemożności jej doręczenia. Przesyłkę tę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu [...] lutego 2016 r., zaś zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym Urzędzie Pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Następnie z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, awizowano ją powtórnie w dniu [...] lutego 2016 r., po czym nieodebraną przesyłkę zwrócono do organu w dniu [...] lutego 2016 r. W tym stanie sprawy, stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa – polegającej na sytuacji, kiedy nie zastanie się adresata w mieszkaniu ani dorosłego domownika lub osoby, która podjęłaby się oddania pisma adresatowi – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Stosownie zaś do treści art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje zatem instytucję doręczenia zastępczego, kiedy to pomimo faktycznego braku doręczenia przesyłki uznaje się ją za doręczoną, co ma miejsce wówczas, gdy organ nie może doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa. Podkreślić należy, że domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 kpa ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 kpa lub art. 44 kpa nie powinien być zastosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Wskazać należy, że ustalenie daty doręczenia stronie decyzji administracyjnej w sposób prawidłowy jest niezwykle istotne, skoro od tej daty oblicza się zawity termin do wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego zaskarżonej decyzji, określone w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] lutego 2016 r., przy czym Minister wskazał, że skutek fikcyjnego doręczenia decyzji następuje z upływem czternastego dnia liczonego od dnia zawiadomienia, który to dzień wlicza się do biegu czternastodniowego terminu. Wobec powyższego Minister stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] marca 2016 r. Jednakże stwierdzenie to jest obarczone wadliwością prawną skutkującą wyeliminowaniem z obrotu prawnego inkryminowanego postanowienia. Błędnym jest bowiem rozumowanie organu odwoławczego co do wykładni przepisu art. 57 § 1 kpa regulującego sposób liczenia terminu określonego w dniach w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym, już jego literalna wykładnia pozwala na przyjęcie, że przy obliczaniu terminu liczonego w dniach nie wlicza się tego dnia, w którym nastąpiło zdarzenie będące początkiem terminu, przy czym za zdarzenie będące początkiem terminu uważa się np. dzień zastępczego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. Z tego wynika, że kwestionowana decyzja Wojewody doręczona została skarżącemu, na podstawie art. 44 § 4 kpa, w trybie zastępczym w dniu [...] lutego 2016 r., gdyż to w tym dniu – a nie jak organ błędnie stwierdził, że w dniu [...] lutego 2016 r. – przypadał czternastodniowy termin liczony od dnia pierwszego awizowania przesyłki, tj. od dnia [...] lutego 2016 r. Ta właśnie data [...] lutego 2016 r., w świetle danych wynikających z akt administracyjnych sprawy, stanowi datę doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji, od której biegł termin do wniesienia środka zaskarżenia. Dzień [...] lutego 2016 r. jest więc pierwszym dniem, w którym rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania i upłynął z dniem [...] marca 2016 r., a nie z dniem [...] marca 2016 r. jak błędnie przyjął organ. Skarżący nadał odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] marca 2016 r., a więc odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie czternastu dni, określonym w art. 129 § 2 kpa, liczonym od dnia doręczenia skarżącemu decyzji w trybie zastępczym, przy czym mając na uwadze treść art. 57 § 1 kpa do terminu tego nie wlicza się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, czyli nie wlicza się dnia doręczenia decyzji, tj. dnia [...] lutego 2016 r., a skoro tak to jak wyżej już wyjaśniono dzień [...] lutego 2016 r. jest pierwszym dniem, w którym zaczął bieg termin do wniesienia odwołania. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zaś rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego odwołanie będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego również podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).