IV SA/Wa 1231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada W. w dniu [...] lutego 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa L. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] lutego 2014 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca powyższej uchwale zarzuciła: ; - w §1 ust. 1 i ust. 2 uchwały naruszenie art 10 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1012 r., Nr 647 ze zm. - dalej jako "u.p.z.p.") poprzez wszczęcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo nieobjęcia zakresem tego planu całego obszaru, dla którego zgodnie z obowiązującym dla tego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ("Studium") konieczne jest ustalenie jednolitych zasad ochrony obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz obszarów problematycznych gminy ze względu na występujące bezpośrednie i pośrednie formy ochrony geologicznej, które to odmiennie niż w obowiązującym planie miejscowym zostały określone w Studium oraz - w §1 ust. 1 Uchwały - art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do uchwalania miejscowego planu dla obszaru, dla którego obowiązuje miejscowy plan a zatem poprzez przyjęcie nieprawidłowej procedury planistycznej oraz - art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały pomimo następujących rażących błędów i uchybień zawartych w uzasadnieniu do uchwały oraz w załącznikach do uchwały; - w §1 ust. 1 i 2 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie uchwałą wszystkich terenów o tożsamym statusie zagospodarowania, w stosunku do których winny zostać ukształtowane spójne zasady zagospodarowania oraz - w §1 ust. 1 i 2 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie uchwałą całości terenu, dla którego wymagane jest jednolite i całościowe uregulowanie kwestii zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz - w §1 ust. 1 i 2 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie uchwałą całości terenu, dla którego wymagane jest spójne i całościowe uregulowanie w planie (wobec braku ochrony na podstawie innych przepisów prawa miejscowego) kwestii pośredniej i bezpośredniej strefy ochrony dla obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; oraz - art. 21 I 64 - Konstytucji RP poprzez podjęcie Uchwały w sytuacji braku przesłanej interesu publicznego, dla obszaru dla którego Uchwała została podjęta, wyłączne z naruszeniem interesów właściciela nieruchomości (t.j. działki nr [...] z obrębu [...]) i wyłącznie w celu uniemożliwienia właścicielowi Nieruchomości realizacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy Nieruchomości wbrew zasadom praworządności.i demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na skarżącym spoczywa więc obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą, tym samym nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Rada podała, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem zarówno w judykaturze jak i doktrynie, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu nie może naruszać czyjegoś interesu prawnego. Przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała - bezskutecznie - Radę W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą Rada W. zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. Zdaniem Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazywałaby jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie w istocie naruszenia praworządności, czyli interesu publicznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, że z treści skargi nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny skarżącej. Podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej uchwały i zawarta tam. argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem inicjatywa skargowa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego nie należy do skarżącego uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wskazano, skarga oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem to skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny (nie zaś faktyczny) lub uprawnienie. Wykazanie przez skarżącego, że ma interes prawny, który został naruszony w chwili wnoszenia skargi zaskarżonym aktem, otwiera dopiero Sądowi drogę do dokonania dalszej kontroli zaskarżonego aktu. Interes prawny winien wynikać z określonej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Tymczasem w skardze nie wykazano, z jakich okoliczności wynikać miałby interes prawny skarżącej, ani też nie wskazano, na czym polega naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nadto należy jeszcze dodać, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, której zadaniem jest jedynie uruchomienie procedury planistycznej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą istniejącego planu. Konsekwencją zatem takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej, w której skarżąca spółka będzie mogła wziąć udział i zgłaszać swoje uwagi i wnioski, do których właściwe organy będą zobligowane się odnieść. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały w chwili wnoszenia skargi (aktualnie) narusza jej interes prawny. Inaczej mówiąc, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić, aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawiona pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę, przyjmując, że niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej w istocie nie otworzyło drogi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.