IV SA/Wa 1233/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 107 oraz art. 127 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji nr [...]. dotyczącej odmowy uwzględnienia jego posesji położonej we wsi Z. nr [...] w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P., odpowiadając na podanie J. G. odnośnie uwzględnienia jego posesji we wsi Z. nr [...] w zrealizowanej inwestycji drogowej, poinformował go, że obecnie nie ma możliwości uwzględnienia jego posesji w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego. Wójt stwierdził też, że ma obowiązek wykonania sieci głównej, co uczynił, a samo wykonanie przyłącza należą do zainteresowanego odbiorcy. J. G. pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2014 r. potraktował jako decyzję i złożył od niego odwołanie do Kolegium Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że w sytuacji gdy nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia - czynność organu administracji nie można zakwalifikować do kategorii decyzji administracyjnych, to odwołanie jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie skarżący odwołał się od pisma Wójta Gminy P. Sam w odwołaniu wskazał, że kwestionowane pismo nie zawiera od strony formalnej w pełni cech decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 Kpa), jak chociażby rozstrzygnięcia, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Najistotniejsze jest jednak to, iż w powyższej kwestii brak jest jakiegokolwiek przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który dawałby Wójtowi Gminy P. kompetencję do zajęcia stanowiska w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być wyłącznie taka sprawa, która mieści się w obszarze prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w trybie Kpa lub przepisów szczególnych. Wynika z tego, że nie każda sprawa podlega rozpoznaniu w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, choćby nawet miała charakter indywidualny. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z odwołania J. G. chodzi o przyłączenie jego nieruchomości do sieci wodociągowej, która ze swej istoty nie ma charakteru administracyjnego - nie jest i nie może być rozstrzygana w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Kolegium nie dopatrzyło się istnienia przepisów administracyjnego prawa materialnego, dających Wójtowi Gminy P. prawne podstawy do zajęcia stanowiska w powyższej kwestii w drodze władczego aktu (decyzji). Budowa wodociągu odbywa się w oparciu o umowę zawieraną pomiędzy zamawiającym wykonanie tych robót a wykonawcą. Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 856 ze zm.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Jednakże realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 powoływanej ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Natomiast osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Wobec powyższego Kolegium uznało, że poruszane przez skarżącego kwestie, nie mają charakteru spraw administracyjnych, a mogą być ewentualnie rozstrzygnięte poprzez egzekwowanie obowiązków i uprawnień umownych na drodze cywilno-prawnej. W tej sytuacji Wójt Gminy P. nie był ani uprawniony, ani obowiązany do wydania decyzji administracyjnej, albowiem udzielając skarżącemu odpowiedzi na poruszane przez niego kwestie dotyczące przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, nie rozstrzygał sprawy administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł J. G. Skarżący podniósł, że postepowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony i zakończyło się wydaniem decyzji, która obarczona jest brakami. W konsekwencji tego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo zastosowało art. 134 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. W doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie, stwierdziło, że pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2014 r. ma charakter informująco-wyjaśniający i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, pismo Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2014 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma jedynie charakter informacyjno-wyjaśniający. Jak wskazało Kolegium, zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 139) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższego wynika, że realizacja przyłącza wodociągowego należy do zainteresowanego podmiotu zgodnie z warunkami technicznymi wykonania przyłącza wodociągowego. Czynność ta nie jest realizowana w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2014 r. jako decyzji. Nieuzasadnione są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.