IV SA/Wa 1251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszonego prawa p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu D. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. D. M. [...] czerwca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym. 1. Dnia [...] lipca 2009 r. D. M. wystąpił do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. (dalej "WZMiUW") z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uniemożliwienia przez J. M. powszechnego dostępu do wód Kanału [...] poprzez zagrodzenie Kanału wzdłuż granicy hipotecznej nieruchomości. Wskazał tym samym na naruszenie art. 27 i art. 34 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 tj. ze zm.), zwanej dalej "pw". 2. Odpowiedzi na powyższy wniosek udzielono pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. (pismo jednak nie zostało doręczono skarżącemu). 3. Pismem z dnia [...] października 2009 r. D. M. w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" skierował do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. 4. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda stwierdził swą niewłaściwość do załatwienia sprawy i przekazał sprawę wg właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. 5. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał zażalenie Zarządowi Województwa [...], które następnie trafiło do WZMiUW. 6. Ustosunkowując się do zażalenia Dyrektor WZMiUW w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. wskazał, że ogrodzenie zostało wykonane przez J. M. zgodnie z warunkami zaakceptowanymi przez WZMiUW wzdłuż granicy hipotecznej nieruchomości. W granicach ogrodzenia znalazł się Kanał [...], który jednakże nie należy do cieków naturalnych, więc powołane przez D. M. przepisy pw nie będą miały zastosowania. Żądania wnioskodawcy, nie należą do właściwości Dyrektora WZMiUW, gdyż dotyczą przechodzenia i dostępu do gruntów, które nie 1 sygn. akt IV SA/Wa 1251/10 stanowią własności żalącego, mogą być rozstrzygnięte jedynie przed sądem powszechnym. Do pisma załączono niedoręczoną odpowiedź z dnia [...] sierpnia 2009 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. adresowanym do Zarządu Województwa [...] D. M. ponowił swoje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora WZMiUW. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Modernizacji Terenów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] działającego z upoważnienia Marszałka Województwa wskazano, iż o tym czy pismo jest skargą czy wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna i dlatego też wystąpienie D. M. z dnia [...] lipca 2009 r. potraktowano jako skargę z art. 227 kpa i w trybie przepisów Działu VIII kpa je rozpoznano (pismem z dnia [...] lutego 2010 r.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. D. M. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wniósł w trybie art. 37 kpa i nie powinno być rozpatrywane w trybie art. 227 i następnych kpa. 10. Wymienioną na wstępie uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec stwierdzenia braku wystąpienia naruszenia prawa opisanego w zażaleniu przez D. M. W uchwale wskazano, iż Marszałek Województwa nie został wyposażony w możliwość wydania decyzji i innych orzeczeń administracyjnych w żądanym przez D. M. zakresie, tak więc wystąpienie wnioskodawcy rozpatrzono na podstawie art. 227 kpa. Dyrektor WZMiUW po otrzymaniu dokumentów (po uznaniu się przez Wojewodę za niewłaściwego w sprawie) niezwłocznie (pismem z dnia [...] lutego 2010 r.) udzielił D. M. wyjaśnień w sprawie i rozpoznał ją w trybie art. 227 kpa. Długie oczekiwanie na odpowiedź na zażalenie wynikła z faktu, że sprawą zajmował się zarówno Wojewoda jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś akta wróciły do WZMiUW dnia [...] stycznia 2010 r. W skardze z dnia [...] czerwca 2010 r. D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie zażalenia do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż pisma z dnia [..] sierpnia 2009 r. nie otrzymał, zaś doręczenie kserokopii tegoż 2 sygn. akt IV SA/Wa 1251/10 pisma przy piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. nie może być odpowiedzią na wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym samym jego wniosek z [...] lipca 2010 r. nie został załatwiony zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale wniósł o oddalenie skargi. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, iż złożenie skargi było niezbędne, gdyż w innym przypadku D. M. nie miałby zapewnionej ochrony przed samowolą działania organów administracji (tu bezczynności). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem wniesienie skargi w sprawie, która nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, musi skutkować takim rozstrzygnięciem. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego został wyznaczony w przepisach art. 3 - 5 ppsa. Kluczowe znaczenie dla określenia tego zakresu ma ustalenie dopuszczalności drogi tego postępowania. W art. 3 § 2 pkt 1 - 8 ppsa ustawodawca enumeratywnie wymienił rodzaje spraw w jakich właściwe są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa rozpoznają skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. 3 sygn. akt IV SA/Wa 1251/10 Uwzględniając zarówno stanowisko orzecznictwa jak i doktryny stwierdzić należy, iż na podstawie przepisów ustaw samorządowych i ustawy o administracji rządowej w województwie wyodrębnić można następujące rodzaje skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa): 1) akty organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów; 2) akty prawa miejscowego organów administracji rządowej na obszarze województw. W grupie pierwszej na akty organów województwa (ograniczenie wyłącznie do tej grupy z uwagi na rodzaj skarżonego aktu) możliwe są dwa rodzaje skarg: z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 tj. ze zm.) zwanej dalej "usw" oraz w trybie art. 90 usw. Skargę w trybie art. 91 ust. 1 usw jest dopuszczalna gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W pierwszym elemencie normy prawnej zawartej w tym przepisie ustawodawca dopuszcza skargę na niewykonanie przez organy samorządu województwa czynności nakazanych prawem, a więc jest to skarga na swoistą bezczynność tych organów. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Zarządu Województwa [...], więc w oczywisty sposób nie możemy mówić o bezczynności organu, bowiem został wydany akt przez tenże organ. Znacznie większe wątpliwości budzi drugi element normy prawnej. Mając na względzie, że przepis art. 91 ust. 1 usw ma zastosowanie przy odpowiednim stosowaniu art. 90 usw stwierdzić należy, iż czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich ograniczone zostały do spraw z zakresu administracji publicznej. Jednakże zarówno przepisy ppsa jak i usw nie formułują definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" i dlatego jego interpretacja może - na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. Jan Paweł Tarno uważa, że przez decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności oraz sprawy z zakresu administracji publicznej należało rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 33). Co prawda w niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego wydał odpowiedź na wezwanie skarżącego 4 sygn. akt IV SA/Wa 1251/10 w drodze uchwały, lecz w podstawie tego aktu wskazano art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 usw. Z przepisu tego wynika, że do zadań zarządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie więc, żądanie skarżącego potraktowano jako skargę z art. 227 kpa, a zaskarżona uchwała jest odpowiedzią na nią. Zaznaczyć należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne kpa), ponieważ sprawy te nie zostały poddane kontroli sądowej ani na podstawie art. 3 ppsa, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych (vice postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/06, Lex 320599, czy też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04, Lex 171200). Natomiast stosownie do art. 90 ust. 1 usw skargę można wnieść na akt prawa miejscowego, wydany przez sejmik województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała wypełnia przesłanki art. 90 ust. 1 usw z dwóch powodów. Po pierwsze nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż akty prawa miejscowego adresowane są do nieokreślonej grupy osób, wyznaczając ich prawa i obowiązki zaś zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie D. M. Po drugie przepis ten adresowany jest wyłącznie do sejmiku województwa, i nie można jego zakresem objąć zarządu województwa. Zaskarżona uchwała nie jest również aktem prawa miejscowego organów administracji rządowej na obszarze województw. Na marginesie wskazać należy, iż WZMiUW jest Wojewódzką Samorządową Jednostką Organizacyjną utworzoną Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 1999 roku i działa w oparciu o Statut nadany Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2006 roku. Zgodnie z § 3 Statutu WZMiUW w szczególności realizuje zadania Marszałka Województwa w gospodarowania wodami w rolnictwie wynikające z pw. Jeśli więc skarżący uważa, iż Dyrektor WZMiUW (wykonujący zadania Marszałka 5 sygn. akt IV SA/Wa 1251/10 Województwa) pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu jego sprawy, co jego zdaniem powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zażalenie w trybie art. 37 kpa powinno być skierowane do odpowiedniego organu administracji wyższego stopnia. Złożenie zażalenia zadośćuczyniło wymaganiu art. 52 § 1 ppsa, co otworzyło drogę do złożenia skargi na bezczynność co do wydania decyzji w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, która nie została dotychczas wniesiona. W przypadku jej złożenia, w ramach stosownego postępowania sądowoadministracyjnego będzie możliwe rozważenie kwestii domniemanej bezczynności organu administracji co do meritum. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, iż uchwała stanowiąca przedmiot skargi nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej i jako taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W oczywisty też sposób uchwała ta nie jest decyzją, postanowieniem, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rezultacie skargę D. M. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. 6