IV SA/Wa 1255/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez V. T. i J. H. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddziała [...] obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą i instrukcji obsługi urządzeń wodnych węzła: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpoznaniu wniosku J. H. z dnia 12 listopada 2012 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddział [...] obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą i instrukcji obsługi urządzeń wodnych węzła: [...]. W dniu 15 października 2013 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wpłynął wniosek V. T. i J. H.a o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Starosty B. jako wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na nie wystąpienie żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli V. T. i J. H., których zarzut odnoszący się do postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. dotyczy błędnego uznania Starosty B. jako organu właściwego do orzekania w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddział [...] obowiązku na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne. Rozpatrując złożone odwołanie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ drugiej instancji wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Warszawie z 2005 r. sygn. VII SA/Wa 537/04). Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że z nadesłanej przez organ pierwszej instancji dokumentacji sprawy wynika, że wnioskodawcą, który zainicjował postępowanie zwyczajne był J. H. Adresatem rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę B. w dniu [...] kwietnia 2013 r. poza [...] S.A. Oddział [...] był wyłącznie J. H. Tymczasem wniosek o przeprowadzenie w stosunku do decyzji Starosty B. postępowania nadzorczego złożyli V. T. i J. H. i taki wniosek został przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uznany za skutecznie inicjujący postępowanie nieważnościowe. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie. Organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania mającego na celu ustalenie w kwestii posiadania przez V. T. przymiotu strony w sprawie. Przy czym, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zwrócił uwagę, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną (por. wyrok NSA z 2010 r. sygn. II OSK 1572/09). Podsumowując Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że zasadnym jest wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia - zdaniem organu odwoławczego - zamierzonego rezultatu nie mogą odnieść wszelkie merytoryczne zarzuty podniesione przez skarżących w toku postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dla oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć realizowanych przez strony niniejszego postępowania, tj.: - [...] S.A. Oddział [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. polegającym na odwadnianiu odkrywki Zakładu [...] oraz odprowadzanie [...] o przepustowości koryta naturalnego 4.0 m³/sek w ilości 410 m³/min, tj. 6.80 m³/sek zabezpieczonej przed rozmyciem urządzeniami wodnymi składającymi się na całość techniczno - użytkową obiektu budowlanego [...] wykonanego przez [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. i przekazanego do utrzymywania w latach 1984 – 1985. Przedsięwzięcia te są wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz w § 3 ust. 1 pkt 66 lit. c i d i § 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. J. H. i V. T. władają wspólnie nieruchomościami rolnymi oznaczonymi działkami nr ew. [...] i częścią działki [...] obręb [...] oraz są współwłaścicielami urządzeń wodnych składających się na całość technicznio – użytkową obiektu budowlanego [...] wykonanych na w/w nieruchomościach i utrzymywanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 1992 r. na warunkach ustalonych pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 1988 r. - [...] Sp. z o.o. na podstawie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych przez Starostę B.: a) decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wykonał przebudowę urządzeń wodnych obiektu budowlanego [...] budową [...] naruszając ustalenia innych aktualnych pozwoleń wodnoprawnych; b) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na szczególne korzystanie z wód zlewni rzeki [...] przy wykorzystaniu urządzeń wodnych obiektu budowalnego [...], w tym podwyższenie piętrzenia wody na jazie głównym obiektu z rzędnej 163.80 m npm do rzędnej 164.00 m npm. Jest to przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia. Skarżący wskazał, że w myśl ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie – organem właściwym w tych sprawach jest Marszałek Województwa [...]. Przekazanie sprawy, dla której właściwy do rozpatrzenia jest Marszałek Województwa [...] do załatwienia Dyrektorowi RZGW w P. jest rażącym naruszeniem prawa. 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa w związku z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2119/12 zakończonej wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. o uchyleniu decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. Pod poz. 1 kręgu stron, których dotyczy ta decyzja wymieniona jest również V. T. Wyjaśnienie sprawy ustalenia prawa do występowania V. T. w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących obiektu budowlanego [...] było udowadniane wielokrotnie, m.in. w oparciu o mapę sytuacyjno - wysokościową z dnia [...] marca 2010 r. oraz wypisy z rejestru geodezyjnego gruntów załączone do wniosku z dnia 3 grudnia 2008 r. do Starosty B. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 oraz art. 7, 8, 9, art. 35 § 2, 77 § 1, art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy w oparciu o dowody znane organowi bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji i nakazanie Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej legalności utrzymywania urządzeń wodnych obiektu budowalnego [...]. W piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie żądania skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art.134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, uchylając w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. W niniejszej sprawie dodatkowo zachodzi sytuacja, że wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności złożyły dwie osoby, a Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że przymiotu strony w postępowaniu nie posiada jedynie V. T. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny, czy organ drugiej instancji prawidłowo uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że organ pierwszej instancji winien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania i jeśli w wyniku powyższego badania ustali, że V. T. nie ma przymiotu strony w niniejszym postepowaniu i nie mogła skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieważności Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. to winien zastosować przepis art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 kpa jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 kpa w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Na uwagę zasługuje, że powyższej analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ drugiej instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 kpa winien zatem przeprowadzić postępowanie w powyższym zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odróżnieniu jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej prawie zachodzi sytuacja, w której wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyły dwie osoby J. H. oraz V. T., organ odwoławczy uznał, że jedynie J. H. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podsumowując, wskazania wymaga, że ze skargi złożonej przez J. H. wynika, że stawiane zarzuty ze swej istoty dotyczą postępowania w sprawie nałożenia na [...] S.A. Oddział [...] obowiązku wykonania ekspertyzy i opracowania uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą i instrukcji obsługi urządzeń wodnych węzła: [...]. Mając powyższe na względzie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie na tym etapie postępowania ponieważ Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz prawidłowo dokonał oceny, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła osoby, której nie przysługuje przymiot strony. Poza tym na uwagę zasługuje, że w niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd Administracyjny nie były związane jakimkolwiek orzeczeniem sądowym, ponieważ takowe nie zapadło w wcześniej w tej konkretnej sprawie. Istotą zastosowania instytucji prawnej wynikającej z art. 153 ppsa jest sformułowanie przez sąd administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania ale w tej konkretnej sprawie. Przywołane w skardze orzeczenie z dnia 27 sierpnia 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2119/12 oznacza wyłącznie przedstawienie konkretnej linii orzeczniczej, co nie stanowi o związaniu w niniejszej sprawie jakimkolwiek innym orzeczeniem w rozumieniu art. 153 ppsa. Z powyżej wymienionych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.