IV SA/Wa 1260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. o odmowie udzielenia A.O. - obywatelowi A. - zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. A.O. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, motywując go wykonywaniem pracy w [...] Spółka z o.o. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego do organu pierwszej instancji wpłynęły informacje niejawne, którym nadano klauzulę "tajne". W związku z powyższym Wojewoda [...] w dniu [...] października 2013 r. wydał postanowienie o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. W ocenie organu pierwszej instancji ww informacje wskazują, że pobyt zainteresowanego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573zpóźn. zm.). Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy w związku z art. 107 § 5 k.p.a. Wojewoda odstąpił od uzasadnienia decyzji w części stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. W odwołaniu od w/w decyzji cudzoziemiec podniósł, że od wielu lat przebywa w Polsce legalnie, tu znajduje się jego ośrodek życia i rodzina. Zakwestionował uznanie go za osobę stwarzającą zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa Polskiego i podał, że pewne działania podejmowane w stosunku do niego przez funkcjonariuszy ABW wynikały z negatywnego stosunku osobistego do niego ze strony jednego z funkcjonariuszy tej służby. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podzielił stanowisko Wojewody [...]. Zaznaczył, że na wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, wydał decyzję orzekającą o wydaleniu A.O. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 5 lat. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy ( decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dane Cudzoziemca zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, z terminem obowiązywania do dnia [...] grudnia 2018 r. oraz w Systemie Informacyjnym Schegen do celów odmowy wjazdu. Z uwagi na ustalenie, że wobec strony zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy organ odwoławczy odstąpił od badania, czy wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt ustawy! o cudzoziemcach, gdyż nie miałyby one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kierując się dyspozycją zawartą w art. 8 w/w ustawy organ drugiej instancji odstąpił od szerszego uzasadnienia w części dotyczącej powołanej przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ponadto Szef Urzędu wskazał, iż w obecnym stanie faktycznym wobec cudzoziemca zachodzą również przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy, zgodnie z którymi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli jego dane znajdują się w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, jego dane znajdują się Systemie Informacyjnym Schegen do celów odmowy wjazdu. i W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 8 ust. I 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisane) dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej EKPCz, ponieważ przepis ten nie ustanawia generalnego obowiązku respektowania dokonanego przez imigrantów wyboru kraju zamieszkania, a także nie nakłada na państwo obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 27/09). Regulacja zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, pomimo zagrożenia jakie stanowi jego pobyt dla ochrony bezpieczeństwa. W skardze na powyższą decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżący zarzucił naruszenie: - art. 45 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odstąpienie w części od uzasadnienia faktycznego decyzji, w takim zakresie, w jakim organy uznały, że wymagają tego względy bezpieczeństwa oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania oraz poprzez odmowę skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy w I i I instancji przez co naruszone zostało prawo skarżącego do sądu oraz prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji; - art. 51 ust 3 w zw. z art.31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów; - art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007 Nr 303. 1), zwanej dalej KPP, poprzez jego niezastosowanie na skutek odstąpienia w istotnej części od uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odmowy skarżącemu wglądu do akt, co spowodowało brak sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy o udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oraz uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie przed organem I! instancji i przed sądem ze skutecznych środków odwoławczych; - art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez jego bezzasadne zastosowanie i w wyniku tego utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w następstwie uznania, iż pobyt skarżącego na terytorium RP stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, pomimo, że żadne okoliczności nie wskazują, aby pobyt skarżącego stanowił takie zagrożenie. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie: - zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej, - postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. o odmowie przeglądania dokumentów zawierających klauzulę "tajne", - postanowienia Szefa UdSC z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie przeglądania dokumentów, którym zastała nadana klauzula "tajne", Ponadto skarżący wniósł: - na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści: "Czy art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim umożliwia organowi prowadzącemu wobec cudzoziemca postępowanie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego"; oraz "Czy art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim pozbawia cudzoziemca w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach dostępu do istotnych akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne". - na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie przez Sąd, wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) - dokonanie wykładni art. 47 KPP poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie o następującej treści: - " Czy art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że zezwala on, aby przepisy prawa krajowego, ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, umożliwiały władzom państwa członkowskiego odmowę obywatelowi państwa trzeciego, wobec którego toczy się postępowanie o udzielenie mu zezwolenia na pobyt w tym państwie członkowskim, zapoznania się z aktami postępowania stanowiącymi informacje niejawne oraz możliwość odstąpienia od uzasadnienie decyzji, w zakresie w jakim akta te i decyzja dotyczą istotnych okoliczności stanowiących podstawę wydanej decyzji". W obszernych wywodach uzasadnienia skargi powołano wiele orzeczeń sądów, w tym Trybunału Konstytucyjnego i ETS, mających świadczyć o niezgodności z prawem podjętej wobec skarżącego decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak również o niezapewnieniu minimalnych standardów ochrony praw cudzoziemca niezbędnych dla rzetelnego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie i w sposób wyczerpujący odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, wykazując ich bezzasadność. Zdaniem organu z przytoczonego w skardze orzecznictwa skarżący wywiódł zbyt daleko idące wnioski. Organ podkreślił, że co do zasady bezpieczeństwo narodowe (bezpieczeństwo Państwa) pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 4 ust. 2 TUE), a postanowienia traktatowe nie przewidują obowiązku państwa członkowskiego w zakresie udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa (art. 346 ust. 1 lit. a TUE). Wskazał, że na powyższy problem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1938/10, ONSAiWSA 2013/2/29). Organ zauważył, iż w żadnym ze wskazanych orzeczeń Trybunał Sprawiedliwości nie wypowiedział się przeciwko dopuszczalności posługiwania się w tego typu sprawach materiałami niejawnymi, nie przyznał skarżącym bezwarunkowego prawa wglądu w takie materiały, ani możliwości zapoznania się z ich treścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności odnieść należało się do wniosków skarżącego, popartych przez uczestnika postępowania - Helsińską Fundację Praw Człowieka - o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz ETS. Zauważyć należy, że Sąd nie jest związany tego rodzaju wnioskami, samodzielnie dokonuje stosownej oceny i podejmuje właściwe czynności jedynie w razie powzięcia określonych wątpliwości. Dlatego też skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, jak również pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. Niezależnie jednak od faktu, że Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak również do skierowania wniosku do o rozstrzygnięcie wstępne przez TSUE, skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Jako podstawa materialno-prawna zaskarżonego orzeczenia wskazany został art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany art. 57 ust 1 enumeratywnie wymienia szereg przesłanek, których zaistnienie powoduje odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym również tą, na którą powołał się organ w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu, skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż wobec skarżącego zastosowanie znajduje powyżej cytowany art. 57 ust. 1 pkt 5, albowiem jego pobyt na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie dokumentów zawierających informacje niejawne i objętych z tego powodu odpowiednią klauzulą tajności. Dokumenty te zdaniem organów orzekających wskazywały na to, że wobec cudzoziemca zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 5 - obligująca do negatywnego załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia. Nadto, mając na uwadze treść tych materiałów niejawnych oraz art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpiono w obu instancjach od uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć. Mając na względzie przebieg kontrolowanego postępowania, zgromadzone w toku postępowania dowody, a także treść skarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w sprawie takich nieprawidłowości w działaniu organów orzekających (niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów), które winny skutkować uwzględnieniem skargi. W ocenie Sądu ustalenia poczynione w sprawie na podstawie materiałów niejawnych pozostających w dyspozycji organów orzekających, uzasadniały negatywne załatwienie wniosku skarżącego o udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Po zapoznaniu się z tymi materiałami - przekazanymi do Sądu wraz z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy - w trybie zgodnym z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych Sąd uznał, iż prawidłowo ustalono stan faktyczny i zasadnie przyjęto, iż wobec skarżącego należy zastosować art. 57 ust. 1 pkt 5, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazać należy, że wystąpienie tych przesłanek potwierdzają konkretne informacje dostarczone przez wyspecjalizowaną agendę powołaną dla ochrony bezpieczeństwa publicznego - Agencję Bezpieczeństwa Publicznego. Stopień ich konkretności jest w danym przypadku wystarczający dla oceny przez Sąd, czy zachodzą wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy przesłanki. Sąd miał na względzie, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.), ABW jest właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. Z uwagi zaś na bezpieczeństwo państwa i ochronę porządku publicznego Sąd stwierdza, iż zgodnie z przepisami prawa odstąpiono od uzasadnienia skarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Możliwość taką przewiduje art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i - w ocenie Sądu - zastosowanie tego przepisu w sprawie, z uwagi na treść pozostających w dyspozycji organów orzekających materiałów objętych ustawową ochroną, było nie tylko możliwe, ale i konieczne. W tym miejscu zauważenia wymaga, iż objęcie dokumentów, na podstawie których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, klauzulą tajności obliguje organy orzekające (a także Sąd), do postępowania zgodnego z treścią przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organy obu instancji orzekając w sprawie musiały przede wszystkim mieć na względzie, że na podstawie art. 6 ust. 2 omawianej ustawy informacje niejawne, podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to w szczególności, że informacje takie w myśl art. 8 tej ustawy mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności; muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Nadto, zaznaczyć trzeba, iż organy orzekające w sprawie musiały mieć też na względzie, że ujawnienie informacji niejawnych o klauzuli "tajne" stanowi przestępstwo z art. 265 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.). Zatem, kierując się treścią ww przepisów oraz treścią mających istotne znaczenie w sprawie materiałów niejawnych, organy orzekające w obu instancjach słusznie w toku postępowania wydały w postanowienia o odmowie przeglądania materiałów niejawnych (art. 74 k.p.a.). Zgodnie z art. 74 k.p.a. przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega natomiast ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż przewidziany w art. 74 k.p.a. wyjątek od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami znajduje umocowanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., (sygn. SK 13/13), są to: po pierwsze, ustawowa forma ograniczenia; po drugie, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia; po trzecie, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób); po czwarte, zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Stwierdzenie, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć: czy regulacja ta jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (kryterium przydatności); czy wprowadzana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona (kryterium konieczności); czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (kryterium proporcjonalności sensu stricto) - (zob. np. wyroki TK z: 3 czerwca 2008 r., sygn. K 42/07; 11 grudnia 2012 r., sygn. K 37/11). Zasadnie też informacji wynikających z materiałów niejawnych, a przesądzających o wyniku sprawy, organy nie wskazały w uzasadnieniu wydanych decyzji - w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy orzekające były nie tylko uprawnione, ale także zobligowane okolicznościami sprawy do zastosowania się do dyspozycji ww przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym miejscu zauważyć należy, iż przepis podobny do obecnie obowiązującego art. 8 ustawy o cudzoziemcach był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 13 maja 2003 r.(sygn.SK 21/02), Trybunał Konstytucyjny badając legalność art. 77 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, uznał jej niezgodność z Konstytucją jedynie w określonym zakresie - w kontekście ustalenia polskiego podchodzenia osób ubiegających się o osiedlenie. Trybunał dopuścił istnienie "ograniczeń informacyjnych" wynikających z regulacji zawartej w art. 77 w ramach ogólnego postępowania dotyczącego cudzoziemców bowiem nie podważył konstytucyjności, co do zasady, możliwości odstąpienia od uzasadnienia z uwagi na względy obronności, bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołane orzeczenie może wskazywać (choć w/w kwestia nie była bezpośrednio przedmiotem analizy Trybunału) na brak sprzeczności art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji. W tym kontekście celowym jest również przytoczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r.(sygn.. akt II OSK 2293/10), w którym stwierdzono, że "prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, o czym stanowi sama Konstytucja, może zostać ograniczone ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. (...) Interes publiczny związany z bezpieczeństwem państwa jest jedną z wartości podlegających ochronie, która jest bezpośrednio wskazana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc należy do przesłanek, których wystąpienie może - przy zachowaniu innych rygorów określonych w tym przepisie - uzasadniać zastosowanie zasady proporcjonalności." W wyroku tym zauważono także, że dopuszczalność przyjmowania rygorów wynikających z potrzeby zachowania poufności informacji ze względu na interes państwa jest uznawana nie tylko w polskim systemie prawnym. Ustanowienie wyjątków od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy przewiduje Rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy 2004/20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjęta w dniu 15 grudnia 2004 r., która zezwala na stosowanie specjalnych środków ochrony w stosunku do dokumentów zawierających informacje utajnione np. w związku z potrzebą ochrony bezpieczeństwa państwa. Niewątpliwie przewidziana przez obowiązujące ustawodawstwo dopuszczalność ingerowania przez organy administracji w prawa jednostki niesie za sobą, hipotetyczne ryzyko jej nieuzasadnionego stosowania. Z powyższym łączy się konieczność rozważenia, czy polskie ustawodawstwo przewidziało instrumenty, zapewniające kontrolę działań organów w celu wyeliminowania ryzyka, o którym mowa wyżej. W ocenie Sądu tego rodzajem instrumentem jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności decyzji, orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, o której mowa w art. 57 ustawy o cudzoziemcach, realizowana poprzez wniesienie przez cudzoziemca skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze fakt, że kontrola legalności tego rodzaju decyzji nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej tj. do zbadania, czy decyzja została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych, wynikających z ustawy oraz k.p.a, tj. np. przepisów regulujących właściwość organów, przepisów regulujących udział stron w postępowaniu (z obostrzeniami, o których była mowa wcześniej), przepisów regulujących treść decyzji administracyjnej, zasady jej doręczania, itd., czy organ główny uzyskał wymagane informacje w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 2 k.p.a. (bez weryfikowania ich treści), a ma charakter merytoryczny, tj. obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym (informacją ABW), jak też ocena jego wiarygodności, uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt OSK 491/11). Konkludując, w ocenie Sądu skarżona decyzja jest prawidłowa - zgodna z prawem i wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Szef Urzędu na podstawie informacji wynikających z materiałów niejawnych zasadnie zastosował wobec skarżącego art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach uznając, iż jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i ochrony porządku publicznego. O tym, że wobec skarżącego zachodzi okoliczność przewidziana w art. 57 ust. 1 pkt 5 świadczą zgromadzone w sprawie dowody, których ze względu na ochronę informacji niejawnych z nadaną klauzulą "tajne" nie można było ujawnić w zaskarżonej decyzji. Nie mógł tego uczynić również Sąd w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie należy zauważyć, iż Wojewoda [...], orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, prawidłowo, w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpił od uzasadnienia decyzji. Treść cyt. artykułu uzasadnia odstąpienie od uzasadnienia decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednakże uzasadniając odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji, Wojewoda nieprawidłowo przywołał obok art. 8 ustawy o cudzoziemcach również art. 107 § 5 k.p.a., który stanowi, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Przepis art. 107 § 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których w dacie wejścia w życie tego przepisu, tj. 1 stycznia 1981 r. obowiązywały przepisy ustawowe, na podstawie których organy administracji były zwolnione od uzasadniania decyzji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 521). Przywołanie tego przepisu pozostaje jednak niewątpliwie bez żadnego wpływu na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.