IV SA/Wa 1266/18

Dnia 7 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...]kwietnia 2017 r. znak: [...]Wójt Gminy [...]zawiadomił Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy drodze krajowej nr [...]w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie Oddział w [...]pismem z dnia [...]maja 2017 r., zgłosił uwagi do sporządzanego planu. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren objęty projektem planu przylega do drogi krajowej nr [...], zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem GP. Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jt: Dz. U. z 2016 r. poz. 124), droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy: dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości W stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie przylegającym do drogi publicznej tj. drogi krajowej nr [...]projekt planu miejscowego dopuszcza lokalizację nowego skrzyżowania w km 79+270 dk [...] z projektowaną drogą lokalną oznaczoną symbolem [...]. Projektowane skrzyżowanie zlokalizowane byłoby w odległości 1638m od istniejącego skrzyżowania w km 80+908 z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) i nie spełniało minimalnej odległości wskazanej w § 9 ust 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia, która wynosi 2000m poza terenem zabudowy. Organ I instancji podkreślił także, że dla omawianego obszaru w otoczeniu drogi nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego o miejskich zasadach zagospodarowania, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Lokalizacja terenu objętego planem oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza, że dany teren jest "terenem zabudowy". Zaś w obecnym stanie na analizowanym terenie nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. To do organu uzgadniającego – zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren w otoczeniu drogi krajowej, jest terenem zabudowy czy poza terenem zabudowy, według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił nadto, iż obszar zabudowany miejscowości Dywity położony jest od km 80+860 do km 82+410 drogi krajowej nr [...]. W związku z tym, iż projektowane skrzyżowanie w km 79+270 drogi krajowej nr [...]z drogą lokalną oznaczoną symbolem 1KDL odnosi się do odcinka ww. drogi położonej pomiędzy km 66+772 a km 80+860, bezsprzecznym jest, iż jego lokalizacja dotyczy terenu położonego poza obszarem zabudowy, tym samym nie spełnia warunku określonego przepisami prawa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Pismem z dnia [...]stycznia 2018 Wójt Gminy [...]złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...]stycznia 2018 r., w sprawie o ponowne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy drodze krajowej nr [...]w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu uzgadniającego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że stan faktyczny został ustalony na podstawie przedłożonego przez Wójta Gminy [...]projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz będących w posiadaniu organu dokumentów dotyczących lokalizacji istniejących skrzyżowań i zjazdów na drodze krajowej nr [...] (ewidencja Banku Danych Drogowych, dokumentacja fotograficzna). Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez organ uzgadniający art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedłożony do zaopiniowania projekt "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" został negatywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Organ uznał także za niezasadny zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obecnie projektowana droga publiczna oznaczona w planie symbolem 1KDL nie ma kategorii drogi publicznej (gminnej), a istniejący zjazd indywidualny w kilometrze 79+270 (str. lewa), na działkę nr [...]przeznaczony jest do obsługi obiektów użytkowanych indywidualnie. W przypadku nadania tej drodze kategorii drogi publicznej, wymagana będzie budowa skrzyżowania w miejscu istniejącego zjazdu, tymczasem taka lokalizacja skrzyżowania jest niemożliwa ze względu na treść § 9 ust 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Planowane skrzyżowanie w km 79+270 drogi krajowej nr [...]z drogą lokalną oznaczoną symbolem [...], zlokalizowane byłoby w odległości 1638m od istniejącego skrzyżowania w km 80+908 z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) i nie spełniłoby minimalnych odległości między skrzyżowaniami, która wynosi 2000m poza terenem zabudowy. Pismem z dnia [...]marca 2018 r. Wójt Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 9 ust.4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.), polegające na nieuzgodnieniu w projekcie planu inwestycji drogowej pomimo uwzględnienia w nim zasad obsługi komunikacyjnej wskazanych przez organ oraz pomimo, iż jej przebieg zgodny jest z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej realizację jej ustawowych zadań w zakresie kształtowania polityki zagospodarowania przestrzennego Gminy, b) art. 23 ww. ustawy, polegające na zaniechaniu współpracy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi [...]w obrębach geodezyjnych [...]i [...], polegające na odmowie dialogu z projektantem planu, nie respektowaniu ustalonych warunków gwarantujących uzgodnienie planu zawartych w piśmie znak [...]z dnia [...].05.2017r., c) § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na nieuzgodnieniu zjazdu z drogi krajowej Nr [...], mimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności przewidzianych w tym przepisie, które w przypadku braku zjazdu alternatywnego dopuszczają uzgodnienie zjazdu w odległości mniejszej niż 2000m od innego skrzyżowania, 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wystąpienia wyjątkowych okoliczności pozwalających na usytuowanie zjazdu bez zachowania odległości 2000 m od najbliższego skrzyżowania oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 3) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydawaniu postanowienia. W związku z powyższym, Wójt Gminy [...]wniósł na podst. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Skarżący przede wszystkim wskazał, że z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że zadaniem własnym gminy i to obligatoryjnym, jest prowadzenie polityki w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym aktem planistycznym w gminie, określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego jest studium. Studium jako akt mający być wyrazem zamierzeń gminy w kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, w maksymalny sposób uwzględnia warunki i potrzeby lokalne. Powinien też uwzględniać politykę rozwoju gminy jako naczelnego celu studium. Z aktem tym muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów ( art. 9 ust. 4 ustawy). Przebieg drogi oznaczonej w planie symbolem [...] oraz jej włączenie do DK [...] są zgodne z obowiązującym studium, które ustaliło istniejącą drogę gminną nr [...]do włączenia do kategorii dróg publicznych, jako ważną komunikację. Skoro więc pomimo spełnienia wskazanych przez organ warunków oraz zgodności przebiegu inwestycji drogowej w projekcie planu z obowiązującym studium, organ nie dokonał uzgodnienia, to należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącej realizacji polityki w zakresie przestrzennego zagospodarowania gminy. Skarżący wskazał, że dozwolone jest sytuowanie zjazdu bez zachowania odległości 2000 m od najbliższego skrzyżowania - odległość nie mniejszą niż 1000 m poza terenem zabudowy. W niniejszej sprawie organ przyjął, iż planowane skrzyżowanie w km 79+270 drogi krajowej nr [...]z drogą lokalną oznaczoną symbolem [...], zlokalizowane byłoby w odległości 1638 m od istniejącego skrzyżowania w km 80+908 z drogą gminną nr [...] (ul. [...]). Wskazując, że "ta odległość nie spełni minimalnej odległości między skrzyżowaniami, która wynosi 2000 m poza terenem zabudowy" - organ, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, nie uwzględnił wszystkich przesłanek wynikających z powołanego przepisu rozporządzenia, tj. potrzeb funkcjonalno-ruchowych, ukształtowania istniejącej sieci drogowej a tym samym dopuszczenia w wyjątkowych sytuacjach mniejszych odstępów pomiędzy skrzyżowaniami. W ten sposób, organ w sposób wyczerpujący nie zbadał materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz nie podjął wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie skarżący zauważył, że budzi uzasadnione wątpliwości zakwalifikowanie przez organ terenów po obu stronach drogi nr [...]na odcinku objętym planem jako "terenu niezabudowanego'". Należy bowiem wskazać, że są to tereny objęte obowiązującymi już planami miejscowymi z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, mieszkalno- usługową i usługową, wyposażone w infrastrukturę techniczną, częściowo zabudowane i sukcesywnie zabudowywane lub posiadające pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasadzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające uchybiają przepisom prawa. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydano na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Zgodnie z art. 17 pkt. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z art. 24 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zaznaczyć należy, że zakres uzgodnienia projektu planu, wynikający z wyżej wskazanych przepisów dotyczy występowania (bądź nie) wpływu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę. Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia czy proponowany w projekcie planu sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego będzie oddziaływał na ruch drogowy lub drogę. W rozpoznanej sprawie natomiast organ dokonał uzgodnienia w zakresie możliwości lokalizacji nowego skrzyżowania w km 79+270 drogi krajowej nr [...] z projektowaną drogą lokalną oznaczoną symbolem 1KDL, skazując że projektowane skrzyżowanie zlokalizowane byłoby w odległości 1638m od istniejącego skrzyżowania w km 80+908 z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) i nie spełniało minimalnej odległości wskazanej w § 9 ust 1 pkt. 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, która wynosi 2000 m poza terenem zabudowy. Zdaniem Sądu podstawa odmowy uzgodnienia dotyczy oceny wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nie zakresu przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie. Z woli ustawodawcy zakres uzgodnienia dokonywanego na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został ściśle określony i dotyczy wpływ planowanego zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego bądź to na ruch drogowy bądź na samą drogę. Ocena natomiast wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, dokonywana jest na podstawie odrębnych przepisów i w innym postępowaniu. Stosownie do postanowień art. 24i ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U z 2017, poz. 2222 ze zm.) ocenę wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego przeprowadza się na etapie planowania tej drogi przed wszczęciem postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ramach tej oceny stosownie do art. 24i ust. 2 pkt 2) tej ustawy przy przeprowadzaniu oceny wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego uwzględnia się warianty przebiegu i parametrów planowanej drogi w przypadku budowy drogi oraz rozkład ruchu drogowego na sieci drogowej. W ocenie Sądu to w tym postępowaniu znajdzie zastosowanie przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia i ocena możliwości sytuowania konkretnych skrzyżowań tej drogi z innymi drogami. Podobne zapatrywanie co do zakresu uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie u.p.z.p. wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1495/17. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie jej poprzedzające naruszają przepis art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie u.p.z.p. w związku 24h ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, jego uchylenie stało się konieczne. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).