IV SA/Wa 1267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. zwanej w dalszej części "ustawą") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia P. C. na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., uzgadniające w oparciu o art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z biurem i pracownią projektową z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...], we wsi O., gm. M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W rozpoznawanej sprawie inwestycja miałaby zostać zrealizowana przez W. D. Tym samym zażalenie P. C.- nie będącego inwestorem, na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Kolegium uznało za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł Paweł P. C. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów art.53 ust.5 i art.64 ust.1 ustawy w zw. z art.70 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz.675) przez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, wskutek niezasadnego przyjęcia, że przepis art.53 ust.5 ma odpowiednie zastosowanie w sprawie niniejszej do decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 2) naruszenie art. 141 §1 w zw. z art. 106 §5 k.p.a. oraz art.45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka wskutek niezasadnego pozbawienia skarżącego zwykłego środka zaskarżenia aktu administracyjnego i tym samym prawa do sądu w sprawie rozpoznawanej przez organ administracji. Wskazując na powyższe skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jakoby w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 53 ust.5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. z mocy nowelizacji jego treści wprowadzonej przez art.70 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675J, a wyłączający innej stronie niż inwestorowi możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, jest błędny. Przepisy art. 53 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą, co wynika wyraźnie z treści ust. 1 tego artykułu, inwestycji celu publicznego, a taką nie jest nie jest inwestycja dotycząca budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego. Tym samym przepis 53 ust. 5 ustawy nie ma zastosowania do wszczętej, z wniosku tego inwestora, sprawy o ustalenie warunków zabudowy zamierzonej przez nią inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uważa jednak, że przepis ten winien być zastosowany z mocy art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem odsyła on jakoby w sprawach decyzji o warunkach zabudowy do przepisów art. 53 ust. 3-5 tej ustawy. Przepis art.64 ust. 1 tej ustawy nie nakazuje jednak stosowania art.53 ust. 5 wprost, lecz stanowi, że przepis ów stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Należało się zatem zastanowić nad kwestią co w danym wypadku oznacza stosowanie danego przepisu odpowiednio i czy ta "odpowiedniość" sytuacji tu zachodzi. Nie jest zaś do zaakceptowania pogląd, że zwykła inwestycja mieszkaniowa osoby fizycznej, dotycząca budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to inwestycja o cechach pozwalających na odpowiednie stosowanie przy ustaleniu warunków jej zabudowy, norm odnoszących się do inwestycji celu publicznego. Tymczasem brak takiego wywodu prawnego wskazuje na to, że odpowiednie stosowanie powołanej normy rozumie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako stosowanie jej wprost i bezpośrednio. Już więc to wskazuje na błędną wykładnię i tym samym na błędne zastosowanie powołanych przepisów. Niezależnie od powyższego w ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza także fundamentalne normy dotyczące postępowania administracyjnego, a w dalszej kolejności także Konstytucję RP i Europejską Konwencje Praw Człowieka. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że postępowanie uzgodnieniowe, o jakim mowa w art. 106 k.p.a, pomimo, iż ma akcesoryjny charakter i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej (tu w sprawie ustalenia warunków zabudowy), to jego wynik, jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W efekcie dopóki postanowienie uzgodnieniowe dotknięte wadami nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad, jakimi jest ono dotknięte nie można rozciągnąć na postępowanie główne, bowiem wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (por. wyrok NSA z dnia 20.06.2007 - II OSK 922/06). Inwestor, co zrozumiałe, nie będzie zaś zainteresowany w skarżeniu służącym mu zażaleniem wadliwych postanowień uzgadniających, jeżeli odpowiadają one jego celowi, a zainteresowany byłby tej możliwości pozbawiony. W efekcie pozostać ma w obrocie wadliwe postanowienie uzgodnieniowe, które wiąże w tym zakresie organ prowadzący postępowanie główne. Pozbawienie zatem skarżącego, z powołaniem na błędnie zastosowane przepisy, możliwości zaskarżenia zażaleniem uzgodnieniowego prowadzi w efekcie do pozbawienia skarżącego nie tylko prawa zaskarżenia aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego, ale także pozbawienie skarżącego prawa do sądu, co pozostaje w sprzeczności zarówno z art.45 ust.1 Konstytucji RP, jak i z art6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia P. C. na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z biurem i pracownią projektową z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...], we wsi O. Postanowienie Starosty [...] wydane zostało w oparciu o art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tzn. decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki będącej przedmiotem inwestycji wynika, że jest ona działką rolną. Organem właściwym do uzgodnienia jest w niniejszym przypadku starosta (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p., dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, czyli w rozpoznawanej sprawie – W. D. Zasadniczą kwestią jest zatem ustalenie, czy art. 53 ust. 5 ustawy przyznający uprawnienie wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe tylko inwestorowi - znajduje zastosowanie wyłącznie do uzgodnień w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też również do uzgodnień w sprawach o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy do której to zalicza się inwestycja rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela podgląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż do ustalenia warunków zabudowy stosuje się także przepis art. 53 ust. 5 ustawy. Rozpoznając niniejszą sprawę należy bowiem mieć na uwadze art. 64 ust. 1 ustawy. Zgodnie z którym m.in art. 53 ust. 3-5a ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego pojęcie "odpowiednio" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i oznacza, iż przepis ten w całej rozciągłości i ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami stosuje się do postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy. A tym samym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dopiero po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4. Do postanowień uzgadniających projekt tej decyzji stosuje się zaś art. 53 ust. 5 ustawy. Powyższe skutkuje zatem uznaniem za niedopuszczalne wniesienie zażalenia przez inne niż inwestor strony postępowania uzgodnieniowego. Podnieść przy tym należy, iż także skarżący nie kwestionuje okoliczności, iż "odpowiednie" stosowanie art. 53 ust. 4 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy wyłącza wobec tych decyzji postępowanie uzgodnieniowe. Niezasadne byłoby zatem różnicowanie "odpowiedniości" stosowania art. 53 ust. 4 i art. 54 ust. 5 ustawy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisów Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k. p. a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że zobowiązane są do działania m. in. na podstawie ustaw. Organ nie ma jednak możliwości dokonywania kontroli zgodności z Konstytucją ustaw, gdyż do tego powołany jest z mocy przepisów Konstytucji jedynie Trybunał Konstytucyjny. Wskazać także należy, że art. 53 ust. 5 ustawy jest przepisem szczególnym wobec art. 106§5 k. p. a., który przewiduje wniesienie zażalenia od postanowienia uzgodnieniowego. Z dniem 17 lipca 2010 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji) wniesienie zażaleń od postanowień uzgodnieniowych wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Podnieść jednak należy, iż wbrew stanowisku skarżącemu okoliczność ta nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodna z art. 6 ust. 1 konwencji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, opubl. OTK-A 2005 nr 3, poz. 20). W wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, opubl. OTK-A 2006 nr 6, poz. 62, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją skrócenie procedury administracyjnej w zakresie, w jakim ustawa szczególna - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.) - wyłącza spod reżimu ustawy ogólnej - u. p. z. p. - sprawy dotyczące lokalizacji dróg. Skoro wydane postanowienie uzgodnieniowe będzie mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 142 k. p. a.), nie doszło do naruszenia uprawnienia strony do poddania kontroli postanowienia uzgodnieniowego (art. 15 k. p. a. w związku z art. 106 §5 k. p. a.). Ustawodawca nie odebrał prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania przez wykluczenie prowadzenia postępowania zażaleniowego, a następnie odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wobec wydanych postanowień. Postanowienie, takie wbrew twierdzeniom skarżącego można kwestionować wnosząc odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy też zaskarżając taką decyzję do sądu administracyjnego, który zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organ prawidłowo zatem zastosował art. 53 ust. 5 ustawy, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego od postanowienia Starosty [...] z dnia marca 2011r. z uwagi na to, iż zgodnie z tym przepisem zażalenie na to postanowienie przysługiwało wyłącznie inwestorowi. W konsekwencji kwestionowane skargą postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest zgodne z prawem. Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.