IV SA/Wa 1268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. powiat L. województwo [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J. gmina S.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o ocenę zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J., załączając do ww. wniosku kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, iż "Działka nr [...] w obrąbie J., [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudową letniskową, usługi turystyczne, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZR/UT/MNO" oraz stanowisko Urzędu Gminy w S. z dnia [...] września 2011 r. z którego wynika, iż " (...) nie występowano o zgodą na zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla przedmiotowej działki" . Wojewoda [...], przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, podejmując m.in. niżej wymienione czynności: * pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie; * pismem z dnia [...] lutego 2012 r., wystąpił do Starostwa Powiatowego w L., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z wnioskiem o udzielenie informacji z opisowej bazy ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej klasy i użytku oraz powierzchni (w tym leśnej) dla działki nr ew. [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., według stanu na dzień podejmowania skarżonej uchwały (stan w dniu [...] lutego 2002 r.); * dokonał przeglądu archiwum zakładowego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił, iż w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] lutego 2002 r., działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., o łącznej powierzchni [...] m oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las klasa VI - Ls VI - [...] m2 (pismo Starostwa Powiatowego w L. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] maja 2012 r.). Pismem z dnia [...]lutego 2012 r., Kierownik Referatu Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy S., poinformowała, " (.,.) że w archiwum tutejszego Urzędu brak jest dokumentów potwierdzających wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek nr [...] obręb J., gmina S. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., objętej ww. planem miejscowym. Wobec powyższego na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł 0 stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej, w zakresie dotyczącym ww. działki. W uzasadnieniu skargi [...] wskazał, iz zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu i jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. ustawą, gruntami leśnymi, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 1 lutego 2002 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, "(...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje, w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem, ówczesny Zarząd Miasta i Gminy S., który na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, był organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to tym samym uznać należy, iż skarżony plan miejscowy, w części dotyczącej fragmentu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., dotknięty jest wadą prawną polegająca na naruszeniu właściwości organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a tym samym na zasadzie art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu nadzoru zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną i wyjaśnił, iż dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] lutego 2002 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie J. w gminie S. położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo letniskowe, co wykazane zostało już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. (dowód: wypis z wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego z 1987r.). Należy zatem przyjąć, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki z leśnego na cele nieleśne zaistniała w okresie wcześniejszym, poprzez uzyskanie zgody właściwego organu, tj. wojewody, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie działki w obowiązującym od 2002 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. (sekcja C obręby: [...],[...].,[...].,[...]) stanowi więc kontynuację ustaleń zawartych w planie ogólnym, utrzymującym funkcję dotychczasową dla przedmiotowej działki jako zabudowę letniskową jednocześnie rozszerzając o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską oraz usługi turystyki. Z zawartej w piśmie urzędu z dnia [...] lutego 2012r. informacji o braku w archiwach urzędu dokumentów potwierdzających wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki nr [...] w obrębie J. gmina S., nie można wnioskować, że taka zgoda nie była wydana, gdyż dotyczy okresu przed uchwaleniem pierwszego ogólnego planu zagospodarowania gminy S. w 1987 roku. W związku z powyższym, w trakcie sporządzania aktualnie obowiązującego planu miejscowego uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do terenu ww. działki nie było wymagane z uwagi na utrzymanie tej samej funkcji, co w poprzednio obowiązującym planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999r. nr 15 poz. 139, obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego planu) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia trybu postępowania w trakcie prac nad uchwalaniem planu, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko organu nadzoru, iż dokonując zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., organ naruszył tryb postępowania. Jak wynika z akt sprawy w dacie prac na planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy S. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., o łącznej powierzchni [...] m2 oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las klasa VI - Ls VI [...]m2 (pismo Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2012 r.). Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 1 lutego 2002 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, (...) wymagało uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z uchwalonym w dniu [...] lutego 2002 r. planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona została na cele zabudowy letniskowej, usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej (symbol ZR/UT/MNO), a zatem jej przeznaczenie określone zostało w planie na cele inne niż leśne. Taka zmiana wymagała w trakcie prac nad planem zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił, że w archiwum tutejszego Urzędu brak jest dokumentów potwierdzających wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki nr [...] obręb J., gmina S. Wobec powyższego w ocenie Sądu uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego (działka nr [...]) na cele nieleśne, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została także właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie działki nr [...] w obowiązującym od 2002 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. stanowi kontynuację ustaleń zawartych w planie ogólnym gminy S., uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987r. i przyjąć należy, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki z leśnego na cele nieleśne zaistniała w okresie wcześniejszym, poprzez uzyskanie zgody właściwego organu, tj. wojewody, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie przedstawił bowiem dowodu, iż kiedykolwiek zgoda taka została udzielona, a w ocenie Sądu zgody takiej nie można domniemywać. Biorąc zatem pod uwagę, iż dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S. dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dla ww. działki na cele inne niż leśne, bez zachowania właściwego trybu, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...]. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.