IV SA/Wa 1269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. oraz Stowarzyszenia O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 §. 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia przed określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwanych dalej środowiskowymi uwarunkowaniami) polegającego na budowie drogi krajowej (ekspresowej) Nr [...] na odcinku obwodnicy miasta O. (km: [...]). Postanowienie wydano w związku z treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był złożony m.in. przez, uczestniczące na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, organizacje społeczne - stowarzyszenie "P." oraz "S.". We wniosku Stowarzyszenia podniosły, iż w trakcie przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie wzięto pod uwagę wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska tzn. jednego z wariantów północnych obwodnicy (wskazano, iż zamiast objąć analizą cztery z przewidywanych wstępnie wariantów przebiegu obwodnicy przeanalizowano tylko dwa). Prowadziło to do wyboru wariantu południowego, który nie jest najbardziej korzystny, gdyż (w dokumentacji nie uwzględniono kolizji wybranego wariantu trasy z szeregiem istotnych obszarów w tym z zespołem przyrodniczym "W.". We wniosku przedstawiono własną inwentaryzacje form, które są w ocenie wnioskodawców cenne jako zasoby środowiska (określono je mianem: stref źródliskowych, stanowisk roślin chronionych, gleb wysokiej jakości, obszarów florystycznie cennych, stref ochrony panoram, użytków ekologicznych, korytarzy ekologicznych, szlaków migracji zwierząt) lub powinny podlegać ochronie z innych przyczyn (obszary określane mianem: stref zurbanizowanych, stanowisk archeologicznych i ochrony konserwatorskiej, stref ochrony krajobrazu kulturowego itd.). Dokonano porównania wyników liczbowych inwentaryzacji tych form w przypadku wariantu postulowanego przez skarżących oraz wariantu uzgodnionego pozytywnie (wybrany wariant południowy), wskazując, iż istnieje znaczna dysproporcja odnośnie zakresu ingerencji w dobra przyrodnicze i inne objęte ochroną, w zależności od wybranego wariantu, przy czym korzystniejszym jest wariant postulowany przez wnoszących o powtórne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, iż z uwagi na ingerencję w obszary cenne przyrodniczo, przy realizacji wariantu południowego konieczne jest zastosowanie bardzo szerokich środków ochronnych, co byłoby zbędne przy realizacji rekomendowanego wariantu północnego. Wskazano też, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został wykonany nieprofesjonalnie, przede wszystkim, dlatego iż nie dokonano rzetelnie porównania skali oddziaływania według kryteriów metodycznych proponowanych przez wnioskodawców jak i z tego względu, iż zastosowane kryteria nasuwają zastrzeżenia (jednym z kryteriów, które przemawiały zdaniem autorów raportu za przyjęciem postulowanego wariantu był stopień "oswojenia zwierząt"). W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia wskazano, iż w toku postępowania analizowano tzw. wariant zerowy (polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia) oraz dwa warianty przebiegu obwodnicy - południowy i północny. Wariant południowy wyłoniono w toku konsultacji społecznych w 2005 i 2006 roku,. Jest on korzystniejszy od wariantu północnego z następujących względów: - jest on kompromisem z konsultacji społecznych na tle pozostałych uwarunkowań technicznych i środowiskowych, - wybór innego wariantu wiązałby się z uciążliwościami społecznymi oraz negatywnym oddziaływaniem na środowisko przyrodnicze (droga przebiegałaby w części po śladzie starej drogi, co powodowałoby konieczność większej ilości wyburzeń, utrudniało budowę urządzeń ochronnych - ekranów, większa byłaby ingerencja w tereny leśne itp.), - wariant północny zakłada kolizję z miejskim wysypiskiem odpadów, a na koronie składowiska nie mogą być realizowane budynki, wykopy, instalacje naziemne i podziemne, - wybrana trasa nie koliduje ze stanowiskami rzadkich i chronionych gatunków. Dostrzeżono, iż realizacja wariantu południowego zakłada przecięcie obszaru "Z.", jednak prace na jego obszarze będą prowadzone z zachowaniem wszelkiej ostrożności, wycinka drzew i krzewów będzie dokonywana poza okresem lęgowym, zostanie wykonany most oparty na filarach długości ok. 350 m. (zapewni to przekroczenie cieku w sposób umożliwiający zachowanie pełnej łączności ekosystemów wodnych). Na powyższe postanowienie zostały wniesione skargi przez oba Stowarzyszenia, wnioskujące uprzednio o powtórne rozpatrzenie sprawy. W skargach i dodatkowych pismach procesowych (k. [...] i [...]) sformułowano następujące zarzuty: - naruszono zasadę zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, w tym możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego - strony nie zostały zawiadomione o złożeniu uzupełnień do raportu, - nie wyjaśnienie w sposób wystarczający sprawy - nie przeanalizowano wariantu północnego obwodnicy tzw. czarnego oraz północno-południodniowego tzw. błękitnego, - orzeczenie na podstawie wadliwie sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko - w raporcie tym nie przeanalizowano wszystkich rozważanych uprzednio wariantów, sporządzono go nie profesjonalnie nie uwzględniając przy wskazaniu preferowanego wariantu szeregu istotnych kryteriów natomiast przytaczane są nieprofesjonalne (kryterium oswojenia zwierząt bez wskazania, jaka metodologia została zastosowana dla sformułowania tez w tym zakresie), - postanowienie nie zostało prawidłowo uzasadnione. W ocenie strony z uwagi na swoja wadliwość orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności (art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wniesiono również o wystąpienie do NSA o rozstrzygnięcie sformułowanych w skardze zagadnień (kwestia zakresu obowiązku przeprowadzania analizy wariantów). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Trafne są zarzuty skarg odnośnie wydania orzeczenia bez właściwego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Zarzuty odnośnie przedwczesnego pozytywnego zaopiniowania przebiegu trasy w wariancie tzw. "północnym" są zasadne. Uwarunkowania sprawy są następujące. Wnosząc środki zaskarżenia w stosunku do postanowienia w przedmiocie uzgodnienia z dnia [...] października 2007 r. Stowarzyszenia podniosły m.in., iż wybrany wariant nie jest optymalnym z punktu widzenia ochrony środowiska, przytaczając określoną argumentację. Wskazano jednocześnie, iż w toku postępowania nie dokonano analizy wariantu, który faktycznie jest optymalny (raport zostali sporządzony jedynie dla dwu wybranych wariantów z pominięciem optymalnego w ocenie Stowarzyszeń). Rozpoznając wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy organ administracji wskazał, iż wybrany ostatecznie wariant jest optymalny, z punktu widzenia ochrony środowiska, co utożsamiono z tym, iż jest on korzystniejszy niż konkurencyjny, spośród dwu analizowanych. Wynika stąd, iż organ administracji nie odniósł się wprost do dwu zrzutów, podniesionych w środkach odwoławczych a mianowicie: - nie przeanalizowania wariantu optymalnego, - oparcia się na wadliwym materiale dowodowym (podnoszone wadliwości raportu - kwestie pomięcia wariantów i wadliwej metodologii porównania). Tym samym naruszono przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o ile kwestie te mają w sprawie znaczenie. Rozważając to zagadnienie trzeba mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne. W sprawie znajdą zastosowanie, obowiązujące na etapie orzekania, przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska w wersji przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). W myśl stosownych regulacji, stanowionych na szczeblu krajowym (w przeważającej części w następstwie implementacji odpowiednich regulacji stanowionych na szczeblu wspólnotowym), wydanie orzeczenia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań musiało być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3). W jej ramach dokonuje się także analizy możliwych wariantów przedsięwzięcia, czemu służy m.in. sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 3). Z treści art. 55 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, iż właściwy organ odmówi wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, o ile z oceny wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż wnioskowany (w razie braku zgody zainteresowanego na inny wariant) Jednak przepisy prawa materialnego nie wskazują expressis verbis przesłanek, jakimi ma się kierować organ administracji rozstrzygając sprawę, o ile z punktu widzenia sztywnych zakazów wyrażonych w regulacjach materialnych nie wynika wprost przeszkoda dla realizacji różnych wariantów. Z treści wskazanego przepisu nie wynika w szczególności jakoby bezwzględnym wymaganiem, z uwagi na potrzebę ochrony zasobów środowiska była realizacja przedsięwzięcia z pominięciem innych uwarunkowań. W przypadku budowy drogi możną do nich m.in. zaliczyć względy społeczne. Nawet, gdy w wyniku budowy drogi nie dochodzi do przekroczenia normatywnie określonych standardów jakości środowiska (w zakresie poziomów hałasu czy zanieczyszczeń w powietrzu), zrealizowana droga szybkiego ruchu nie pozostaje bez wpływu na standard życia okolicznych mieszkańców. Nie bez znaczenia może być także konieczność migracji szeregu osób (także np. w podeszłym wieku) w przypadku potrzeby wywłaszczania nieruchomości w tym zabudowanych na etapie budowy, (aspekt socjologiczny). Nie bez znaczenia są także uwarunkowania ekonomiczne, do których należą gospodarcze koszty realizacji przedsięwzięcia w konkretnym wariancie. Z jednej strony realizacja inwestycji nie powinna pociągać nadmiernych niezasadnych kosztów, co może uzasadniać szerszą ingerencję w zasoby przyrodnicze (np. w celu budowy drogi w linii prostej). Z drugiej strony trzeba rozważyć koszty ekonomiczne planowanych ingerencji z uwzględnieniem konieczności zastosowania konkretnych rozwiązań chroniących środowisko. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego zarzucono, iż wobec wyboru wariantu opartego na szerszej ingerencji w dobra przyrodnicze, zostaną poniesione nadmierne, nieuzasadnione koszty działań ochronnych. Ostatnia kwestia ma również znaczenie w kontekście stricte ochrony środowiska, mając na względzie, iż realizacja urządzeń ochronnych stanowi również stosowne obciążenie dla środowiska (koszty środowiskowe realizacji ekranów czy wiaduktów, jak w rozpoznawanej sprawie). W polskim systemie prawnym, nie ustanowiono więc zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględniania kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W myśl tej zasady (patrz, art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska) organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym. Miedzy innymi celowi uzyskania pełnej informacji w zakresie wyboru stosownego wariantu służyć ma procedura ocen oddziaływania na środowisko, a stosowne informacje warunkujące podjęcie racjonalnej decyzji powinny być zawarte, w pierwszym rzędzie, w prawidłowo sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Konkluzję taką potwierdza normatywna treść regulacji dotyczących sporządzania raportu. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 3 raport zawiera opis analizowanych wariantów, w tym najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b). Natomiast, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 5, konieczne jest wskazanie uzasadnienia wyboru określonego wariantu. Oznacza to, iż w ocenie prawodawcy: - konieczne jest zawsze zidentyfikowanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (wybór ten musi być uzasadniony - art. 52 ust. 1 pkt 3 in fine), - nie jest niezbędny jego wybór przez inwestora, jako planowanego do realizacji, jednak konieczne jest wskazanie, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru danego wariantu (względy ekonomiczne, społeczne lub inne). Orzekający ostatecznie w sprawie organ dokonuje oceny stanu faktycznego i, gdy nie wybrano wariantu optymalnego z punktu widzenia ochrony zasobów przyrodniczych, rozważa, czy zakładana znaczniejsza ingerencja w zasoby środowiska jest dopuszczalna (uzasadniona w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju). Konieczność przeanalizowania w raporcie wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska (co nie oznacza, iż musi być on optymalny dla inwestora) jest podkreślana również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 484/07, w Warszawie sygn. akt IV SA 1439/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 433/08 zamieszczone w publicznie dostępnej bazie orzeczeń prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Z uwagi na analogiczną kompetencję organu wydającego końcowe orzeczenie w sprawie w postępowaniu głównym oraz właściwego w sprawie uzgodnienia (generalnie kwestie ochrony środowiska), wskazane uwarunkowania prawne powinien mieć na względzie organ orzekający w niniejszej sprawie (właściwy do uzgodnienia). Trzeba mieć na uwadze, iż orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia jest wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym w postanowieniu. Organ uzgadniający, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie był więc obligowany do żądania realizacji wariantu najbardziej optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym zasobów przyrodniczych. Jednak orzekając w sprawie powinien był dysponować informacją, jaki wariant jest w tym kontekście optymalny i, o ile nie ma być on realizowany, jakie przekonywujące przesłanki przemawiają za przyjęciem odmiennego rozwiązania. W rozpoznawanej sprawie, wobec konkretnie podniesionych zarzutów, organ administracji nie zajął jednoznacznie stanowiska, czy zaaprobowany wariant jest najbardziej optymalny z punktu widzenia ochrony środowiska, czy też jego wybór wynika z innych konkretnych względów (wskazuje się ogólnie na kwestie konsultacji). Wskazano jedynie wyczerpująco przesłanki, jakimi kierował się organ administracji uznając, iż wybrany wariant jest korzystniejszy niż drugi z analizowanych w raporcie (nazwany południowym), co nie przesądza o istnieniu innych wariantów korzystniejszych dla środowiska. Z treści uzasadnienia nie można wywieść, jakoby kwestia ta była analizowana. Wręcz przeciwnie wynika z niego, iż analizie poddano jedynie wybrane warianty, przy czym nie wynika, aby kryterium ich wyboru były kwestie ochrony środowiska (wskazano, iż były one wynikiem konsultacji a za realizacją wariantu przemawia m.in. mniejsza ilość koniecznych wyburzeń - o ich wyborze więc mogły zdecydować wyłącznie kwestie społeczne). W uzasadnieniu postanowienia nie odniesiono się do twierdzeń skarżących, iż niepoddany w ogóle w raporcie analizie wariant alternatywny jest optymalnym z punktu widzenia ochrony środowiska jak i społecznych (twierdzenie o przeprowadzeniu przez tereny generalnie mniej zurbanizowane), jak również nie ustosunkowano się do kwestii domniemanych a wskazanych szczegółowo we wniosku, wadliwości raportu (jego sporządzenia w sposób niekompetentny). W sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście istotnych w sprawie okoliczności (czemu musiałby dać wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia) z punktu widzenia wydania prawidłowego orzeczenia, ocena czy miało to wpływ na wynik sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (w tym w świetle treści raportu o oddziaływaniu na środowisko) wykracza poza ramy sądowej kontroli legalności orzeczeń administracyjnych. Bowiem Sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie, co do meritum, lecz do sprawowania kontroli legalności orzeczeń. Skoro pominięta przez organ administracji kwestia objęcia analizą wariantu najkorzystniejszego dla środowiska może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie odniesienie się do niej stanowi naruszanie przepisów postępowania (art. 77, 77 §. 1 i 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), które musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia stronom udziału w sprawie (kwestia uzupełnienia raportu, o czym strony nie były informowane) to jeżeli sporządzone później aneksy nie były wykładane, w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a treść tych opracowań miałaby stanowić podstawę orzekania, organ prowadzący postępowanie uzgadniające, powinien powiadomić strony o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego, i wskazać termin do zapoznania się z nim i zgłaszania uwag (art. 10 § 1 K.p.a.). Jednocześnie ze stosunkowo lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, aby konkretne jakieś dodatkowe dokumenty (załączniki do raportu) stanowiły przesłankę orzekania. W tym kontekście nie jest możliwe ustalenie, czy podnoszone uchybienia wymaganiom w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu mogło mieć istotne znaczenie dla orzekania w niniejszej sprawie. Kwestia ta jest nota bene bez znaczenia, wobec wskazanych wcześniej wad, które stanowią przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, nie stwierdził bowiem ku temu przesłanek. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (nie rozważenie istotnych okoliczności) nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest możliwa na tym etapie ocena, iż wskazane uchybienia prowadziły do rozstrzygnięcia, które narusza wymagania ochrony środowiska w sensie materialnym, a więc którego pozostawienie w obrocie prawnym byłoby nie do pogodzenia z regałami państwa praworządnego. Sąd nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania do Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszym rzędzie z tej przyczyny, iż w świetle doktryny kompetencje w tym zakresie nie przysługują sądom administracyjnym I. instancji (wojewódzkim), co wywodzi się z art. z 264 §. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po wtóre zagadnienie zakresu obowiązku analizowania wariantów (w tym najkorzystniejszego dla środowiska) nie rodzi poważnych wątpliwości na gruncie obowiązujących regulacji normatywnych, co potwierdza przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzecznictwo sądów. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżących nie orzeczono w związku z treścią art. 210 § 1 zd. 1 ustawy. Orzekając w sprawie ponownie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni następstwa procesowe wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.