IV SA/Wa 1277/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] jednostki ewidencyjnej T. – obszar wiejski w części określonej w ewidencji gruntów jako grunt leśny (Ls) Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (obszar pozamiejski) i zażądał stwierdzenia jej nieważności w zakresie dotyczącym działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], D., gm. T. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny dla części ww działki, objętej zaskarżonym planem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zauważył, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p. oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p. winno skutkować nieważnością ww uchwały w wymienionej części. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w dacie podejmowania przez Radę Miejską Gminy T. skarżonej uchwały, regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określała ustawa o z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniało się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., jednoznacznie wynikało, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy o z.p. oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zatem w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p., zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m. in. zasady ochrony gruntów leśnych przez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 10 kwietnia 2003 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, "(...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 24 listopada 1999 r., sygn. II SA 995/99, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Wojewoda zauważył, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zwrócił się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., załączając do ww wniosku: kopię wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową w ramach terenu oznaczonego symbolem [...]; pismo Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2014 r. przedstawiające stanowisko Gminy T. w przedmiotowej sprawie; pismo Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczące informacji z rejestru ewidencji gruntów, według stanu na dzień podejmowania skarżonej uchwały (stan z dnia 10 kwietnia 2003 r.) dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu [...] kwietnia 2003 r., działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położona w miejscowości D., jednostka ewidencyjna [...], T. - obszar wiejski, o łącznej powierzchni [...] ha, według wpisu widniejącego w ewidencji gruntów w powyższej dacie stanowiła następujące użytki: grunty orne klasy [...] ([...]) na powierzchni [...] ha oraz las na gruntach klasy [...] ([...]) na powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zgodnie z przytoczonym powyżej zapisem ewidencji gruntów i budynków w skład części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wchodził grunt ewidencyjnie leśny, to organ sporządzający plan miejscowy, winien uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, by zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, mógł przeznaczyć część terenu leśnego na cel inny niż leśny. Tym samym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego dla ww działki na cel inny niż leśny winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Dalej Wojewoda podał, że Burmistrz T. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał, iż " zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki ew. nr [...] obręb D. nie jest dostępna w materiałach planistycznych", przyznając jednocześnie, że zgodnie z zapisami ewidencji gruntów część działki stanowi grunt leśny. Biorąc pod uwagę stanowisko organu wykonawczego gminy oraz mając na uwadze fakt, iż od zainicjowania procesu sporządzania planu miejscowego, które miało miejsce [...] czerwca 2002 r. do uchwalenia planu miejscowego, które nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2003 r., to Wojewoda [...] - w przypadku gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa - był organem właściwym w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przeprowadzono kwerendę archiwum zakładowego. W wyniku podjętych czynności nie stwierdzono by organ wykonawczy gminy występował o taką zgodę. Ostatecznie Wojewoda zatem uznał, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, co oznacza, że nie był uprawniony do dokonania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego ww działki, a co za tym idzie naruszył właściwości organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z. p. Burmistrz Gminy T. – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że publikacja zaskarżonej uchwały nastąpiła po przedstawieniu Wojewodzie uchwały Rady Gminy wraz z dokumentacją planistyczną. Zatem w określonym przepisami prawa czasie Wojewoda miał możliwość badania przesłanych dokumentów, wnioskowania o wyjaśnienia i dokonywania stosownych kroków, by przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Gminy T. została doprowadzona do zgodnej z prawem - jeżeli taka niezgodność byłaby przez Wojewodę zauważona. Tymczasem według organu stwierdzić należy, że Wojewoda uznał uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (obszar pozamiejski) za zgodną z przepisami prawa. Dalej Burmistrz podkreślił, że sporządzając skarżony plan organ stosował procedury i przepisy określone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz kierował się normami powszechnie obowiązującymi, o czym świadczy przede wszystkim dopuszczenie uchwały do publikacji. Niestety z uwagi, że skarżona uchwała została podjęta już ponad 10 lat temu, nie ma możliwości zbadania całej dokumentacji sprawy, jak również całej procedury planistycznej. Zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki ew. nr [...] obręb D. nie jest dostępna w materiałach planistycznych Gminy i nie jest w stanie stwierdzić dlaczego użytek leśny został na działce ew. nr [...] obręb [...] D. pominięte, a cała działka potraktowana jako rolna. Burmistrz podniósł również, że "dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego dla ww działki na cel inny niż leśny winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych)". Według opinii radcy prawnego dr A. F., stworzonej na potrzeby innej sprawy administracyjnej, "Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (....). A zatem to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest aktem administracji dokonującym ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że z chwilą wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została zmiana przeznaczenia terenu leśnego na nieleśny, a tym samym tryb określony w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zachowany. Nadto zauważono, że działka ew. nr [...], według miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., wskazana była jako tereny rolne. Od wielu lat część ww działki nie funkcjonowała jako las, pomimo takiego przeznaczenia jej części w ewidencji gruntów. Na potwierdzenie tej tezy organ przedstawił także kopię mapy gospodarczej lasu wsi D., która jest załącznikiem do "Uproszonego planu urządzenia lasów niebędących własnością Skarbu Państwa" na okres [...].01.2007 - [...].12.2016 r., jak również kopię wykazu zmian powierzchni leśnej w stosunku do rejestru gruntów. Z dowodów tych wynika, iż ta część działki ew. nr [...], wykazywana wcześniej jako las, uległa zmianie w planie urządzenia lasu na "zadrzewienia", co oznacza, że nadzorujący gospodarkę leśną również zauważył, iż faktycznie brak jest na ww działce użytków leśnych. Na niniejszej działce brak jest widocznego typowego kompleksu leśnego, od strony drogi rosną jedynie dwa drzewa iglaste, oddalone od siebie o około 13 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - cytowanej dalej jako P.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaś według art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. z 2013 r., poz. 594) – dalej w skrócie: "u.s.g.". Mianowicie ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może bowiem we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2003 r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony (wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie) do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w 2001 r. oraz w 2002 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu 10 kwietnia 2003 r., przedmiotowa zmiana planu dokonywana była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o z.p.]. Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli poprzednia ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy. Mianowicie w toku procedury planistycznej burmistrz obowiązany był m. in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2), jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a). Przepisy te zawarte w aktach prawa materialnego były różnorakie, niemniej jednak generalną zasadą było ich stosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uzgadniania. Jako równoznaczne z uzgodnieniem należy traktować uzyskanie decyzji właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie Dz. U. z 2015, poz. 909; ówcześnie Dz. U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania tej decyzji. Miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy był fakt, że w okresie prowadzenia procedury planistycznej i na dzień uchwalenia planu, tj. [...] kwietnia 2003 r. działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków widniała w części jako grunt leśny "[...]". Burmistrz Gminy T. nie uzyskał zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia spornego gruntu w planie. W piśmie z [...] grudnia 2014 r., załączonym do skargi, poinformował że zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki ew. nr [...] nie jest dostępna w materiałach planistycznych. Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (obszar pozamiejski) doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w omawianym zakresie. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 ustawy o z.p., określającego szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłaszał w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu; 2) zawiadamiał na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu; 2a) badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6; 3) występował o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu; 4) uzgadniał projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z.p. powodowało nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (wyrok WSA w Opolu z 20.04.2009 r., sygn. akt II SA/Op 575/08). Tak restrykcyjna sankcja nie została recypowana do obecnie obowiązującej ustawy w zakresie planowania przestrzennego. Norma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Ustawa z 1994 r. nie dawała możliwości gradacji wagi i charakteru uchybienia w procedurze stanowienia planu. Nie miało także znaczenia jaki obszar terytorialnie obejmuje część planu, co do której doszło do naruszenia trybu jego stanowienia. Dodatkowo trzeba podnieść, że brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę mieszkaniową skutkowałaby nadal przeznaczeniem leśnym. W świetle powyższego argumentacja Burmistrza przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zadziałać wbrew skarżącemu, czyli nie mogła doprowadzić do nieuwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.