IV SA/Wa 1282/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi M. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwo0ławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. i W. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z częścią socjalną na działce ew. nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że Wójt Gminy [...] powołaną na wstępie decyzją ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem M. i i J. C.. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. M. i W. M., podnosząc, że nie zgadzają się aby planowany przez sąsiada budynek przylegał do ich stodoły zlokalizowanej na ich działce ew. nr [...]. Kolegium rozpatrując sprawę przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 60 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje m.in. wójt na podstawie wniosku inwestora, po uzyskaniu uzgodnieniu z organami wymienionymi w ust. 4 art. 53 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 spełnienia wymienionych w ust. 1 art. 61 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do zabudowy zagrodowej nie stosuje się ust.1 pkt 1 w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium wskazało, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej. Wprawdzie w podstawie prawnej nie powołał art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to jednak z brzmienia pkt 1 decyzji wynika, że ustalenia dotyczące zabudowy dotyczą zabudowy zagrodowej. Również wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie pozostawia wątpliwości, że intencją inwestora było aby inwestycja była realizowana w zabudowie zagrodowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji dla przedsięwzięcia realizowanego w zabudowie zagrodowej wymaga ustalenia czy chodzi o taką inwestycję. Organ powinien wykazać, że po pierwsze - inwestor jest rolnikiem, pod drugie – inwertor prowadzi na terenie gminy gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, po trzecie - posiadane przez inwestora grunty spełniają wymogi przewidziane dla zabudowy zagrodowej ( grunty rolne uprawiane przez inwestora, dom mieszkalny itp.), po czwarte – powiązanie gospodarczo-organizacyjne planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W każdym przypadku konieczne jest dokonanie indywidulanej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowana inwestycją, czy ta zabudowa pełni punkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Kolegium stwierdziło, iż gdyby inwestorzy spełnili powyższe wymogi to można by ich wniosek rozważać w kontekście zabudowy zagrodowej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, że M. i J. C. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Zatem jeżeli w przedmiotowej sprawie okazałoby się, że brak jest możliwości wydania decyzji dla zabudowy zagrodowej należy ustalić, czy planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób ustalania warunków zabudowy określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 1 rozporządzenia określa się wymaga dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlane, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.o.z.p. Obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora, jednak nie mniejszej niż 50 m. Za front działki przyjmuje się przyjmuje się część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę ( § 2 pkt 5 rozporządzenia). Organ odwoławczy stwierdził, iż z powyższych przyczyn istotnym w sprawie jest dokładne wyjaśnienie w jaki sposób odbywa się obsługa komunikacyjna działki ew. nr [...], na której planowana jest inwestycja. Z treści decyzji wynika, że działka ta posiada bezpośredni dostęp do drogi powiatowej ( działka ew., nr [...]). Z analizy załącznika nr 3 do decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony przez określenie odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co nie może być akceptowane w ocenie Kolegium. Wyznaczenie obszaru analizowanego, jak wskazało Kolegium, wymaga przez organ bliższego uzasadnienia dokonanego wyboru,, gdyż a to istotne znaczenie z tego powodu, że przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wniosków co do spełnienia warunków z art. określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizie powinny być poddane funkcje oraz cechy zabudowy terenu, na którym a powstać nowa inwestycja, Prawidłowa analiza winna dotyczyć wszystkich działek zabudowanych położnych w określonym obszarze analizy. Na tej podstawie winna zaś być wydana decyzja o warunkach zabudowy ( pozytywna lub negatywna). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji winien wziąć pod uwagę cały teren, który podał analizie a nie ograniczać się do scharakteryzowania jedynie niektórych działek i wybranych parametrów. Organ I instancji winien opisać zabudowę dla każdej z działek objętych analizą i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia. Przy ustalaniu warunków zabudowy konieczne jest ustalenie średniego wskaźnika dla poszczególnych dla całego obszaru. Możliwe jest ustalenie innego wskaźnika niż średni, jednakże taka możliwość musi wynikać z analizy, a uzasadnienie odstąpienia od średnich wskaźników musi znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Z uwagi na powyższe Kolegium za nieprawidłowe uznało ustalenie wskaźników dotyczących: liczby kondygnacji nadziemnych, wysokości w kalenicy głównej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frotowej, dachu i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. W tych okolicznościach konieczne jest - zdaniem Kolegium - przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie ( brak możliwości uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.) w związku z tym zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż rozpoznając ponowne sprawę organ I instancji obowiązany jest ustalić jakiego rodzaju zabudowę planuje inwestor, jeżeli jest to zabudowa inwestycja w zabudowie zagrodowej, to czy są spełnione ku temu warunki. Dopiero takie ustalenia pozwolą na wydanie dopuszcza się usytuowanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Wydając decyzję organ powinien uwzględnić przepisy ustawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W odniesieniu do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, iż prawidłowo wskazał organ I instancji, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga o przebiegu granic między nieruchomościami, a ustalenie zawarte w pkt 2 lit. j zaskarżonej decyzji jest zgodne z tezą uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. , sygn. akt II OP 3/16. W skardze na powyższą decyzję J. C. i M. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, która uchyla decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż ustalone w niej warunki zabudowy nie spodobały się zarówno sąsiadowi, jak też Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem z treści tego przepisu wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Niespornym jest, że w ramach tego przepisu wnioskodawca ma prawo modyfikować swoje żądanie w ujęciu procesowym, aż do zakończenia go decyzją ostateczną, także przed organem II instancji, gdy w sprawie zostało złożone odwołanie (por. wyrok NSA z dn. 12.02.2010 r., sygn. akt II OSK 305/09). Organ administracji jest zatem związany wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie może również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie obowiązany jest wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. wnioskodawcy określili swoje zamierzenie inwestycyjne jako budynek gospodarczy z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej. Tymczasem, jak trafnie stwierdziło Kolegium, z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wynika, że mimo powołania w jej podstawie prawnej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie zostały ustalone w oparciu o ten właśnie przepis, który określa przesłanki wydania takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej. Oznacza to, że organ I instancji w sposób dowolny zmienił wniosek stron i bez uprzedniego uzyskania wyjaśnienia od wnioskodawców co do ich żądania, warunki zabudowy dla wnioskowanego budynku ustalił w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc z uwzględnieniem wynikającej z tego przepisu zasady dobrego sąsiedztwa, która to zasada podlega wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym zabudowy zagrodowej. W tych warunkach zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność zwrócenia się do stron czy wnioskowana inwestycja ma być realizowana w zabudowie zagrodowej czy też nie. W zależności od sposobu sprecyzowania żądania wniosku przez strony, organ I instancji przeprowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków albo w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bądź w oparciu o ust. 4 tego artykułu. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił jakie przesłanki muszą być spełnione przez wnioskodawcę aby zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej. Trafnie również Kolegium wskazało jakich uchybień dopuścił organ I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., wyjaśniając jednocześnie prawidłowy sposób ustalenia warunków z uwzględnieniem tej zasady, wskazując, że następuje to na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.