IV SA/Wa 1285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na lokalizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 138 § i pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku K. K. z dnia 29 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zgody na lokalizację budynku garażowo - gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] - GDKiA utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący K. K. wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem z dnia 12 lutego 2016 r. o udzielenie, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgody na lokalizację budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ww postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przywołany we wniosku przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje możliwości zmniejszenia minimalnej odległości obiektu budowlanego od krawędzi jezdni autostrady. Przepis ten dopuszcza zmniejszenie tej odległości w szczególnie uzasadnionych przypadkach dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Stąd też, wobec faktu, iż dla żądania strony nie ma przewidzianej regulacji prawnej, gdyż przepis art. 43 ust.1 Ip. 1 tabeli ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje minimalną odległość, w jakiej może być lokalizowany obiekt budowlany względem autostrady, powyższy wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji wydanego postanowienia K. K., wystąpił wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ powołał się na przepis art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że w przepisie art. 61 a § 1 k.p.a. unormowane są dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego: podmiotowa - brak interesu prawnego wnioskodawcy i przedmiotowa. Inne uzasadnione przyczyny stanowiące przesłankę przedmiotową nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże zdaniem sądów administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że należy przez nie rozumieć oczywiste przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1062/15). Organ zatem wywiódł, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej uzasadniającej wszczęcie postępowania administracyjnego, i na poparcie swojego stanowiska powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14, które stanęły na stanowisku, że brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania zalicza się do przedmiotowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Organ podniósł, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprowadza w stosunku do obiektów budowlanych, które mają powstać przy drogach ogólnodostępnych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych instytucję odstępstwa od minimalnych ustawowych odległości wymienionych w art. 43 ust. 1, ze względu na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, natomiast nie stanowi o takim odstępstwie dla obiektów budowlanych sytuowanych przy drogach ekspresowych i autostradach. Wówczas należy obowiązkowo lokalizować obiekty budowlane zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organów obu instancji oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do badania zasadności zmniejszenia odległości obiektu budowlanego od drogi ekspresowej bądź autostrady, czyli do wydania merytorycznej decyzji, czy to pozytywnej dla wnioskodawcy, czy też negatywnej. Skargę od powyższego postanowienia wniósł K. K. zarzucając naruszenie: art. 61 a Kpa w zw. z art. 6 Kpa oraz § 47 ust. 6 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części obejmującej sołectwa: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - poprzez uznanie, że nie było prawnych podstaw do orzekania w sprawie, mimo iż w rzeczywistości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zarządcom dróg opiniowanie podobnych wniosków i pozwala wyrazić zgodę na lokalizację inwestycji, a więc powszechnie obowiązujące prawo (prawo miejscowe) zawiera regulację prawną przewidzianą dla przedmiotowego żądania, które powinno być rozpatrzone. Wskazując na powyższy zarzut, wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia tego samego organu z dnia [...] lutego 2016 r. i o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie., albowiem zaskarżone i utrzymane nim w mocy postanowienie narusza prawo. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 roku znak: [...] i utrzymujące nim w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały dyspozycję art. 61a § 1 kpa i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony albowiem z powołanej regulacji prawnej niezbicie wynika, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, iż organ miał podstawę prawną - art. 43 ust. 2 cyt. ustawy - do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia treści żądania wynikającego z pisma z dnia 12 lutego 2016 r. o udzielenie zgody na lokalizację budynku garażowo-gospodarczego. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powinien był wszcząć postępowanie administracyjne i analizując stan faktyczny sprawy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych, pozytywne bądź negatywne dla strony w zależności od poczynionych ustaleń. Organ natomiast ograniczył się do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania błędnie uznając, iż brak możliwości zastosowania odstępstwa przy lokalizacji budynku przy autostradzie, jest tożsame z brakiem regulacji prawnej w omawianym zakresie. Ta regulacja oczywiście występuje i należy ją uwzględnić przy merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego wniesiona skarga na ww postanowienie jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do wyżej wskazanych przez sąd ocen i dokona analizy wniesionego wniosku pod kątem powołanej wyżej regulacji prawnej.