IV SA/Wa 1287/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa M. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Towarzystwa M. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił dopuszczenia Towarzystwa M. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwator Zabytków w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., z dnia [...] czerwca 2011 r., l.dz. [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obr. [...] K. przy ul. [...] w K. Jak wynika z uzasadnienie postanowienia, zostało ono wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Miejski Konserwator Zabytków w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., l.dz. [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., l. dz. [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia Towarzystwa M. na ww. postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. W dniu 1 sierpnia 2011 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek G. M. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. W dniu 2 stycznia 2012 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek Towarzystwa M. o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. jako strony postępowania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., l.dz. [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Towarzystwo M. oraz E. S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że wniosek Towarzystwa M. o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., jako strony postępowania administracyjnego nie został rozpatrzony przed wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia kończącego przedmiotową sprawę. Jednakże organ wskazał, że w zaistniałej sytuacji procesowej, nie wygasło uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a wniosek nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia, postanowienie podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Dokonując merytorycznej oceny wniosku Towarzystwa M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uznał, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Ministra, Towarzystwo M. oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem nie wykazało żadnej z wyżej wskazanych przez organ okoliczności. W konsekwencji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że udział Stowarzyszenia, które ma tylko wpisany cel ochrony budynków mieszkalnych wpisanych do ewidencji zabytków Miasta K., a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć jest zbędny. We wniosku brak jest odwołania się np. do przydatnej w sprawie wiedzy merytorycznej członków Stowarzyszenia w zakresie ochrony zabytków. Dalej Minister wskazał, że ustawodawca nie przyznał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Gdyby takie kontrolne uprawnienia ustawodawca chciał dać organizacjom społecznym, zbędne byłoby tworzenie organów takich jak konserwator zabytków, gdyż zamiast niego działałyby organizacje społeczne, zdejmując tym samym z Państwa ciężar, także i finansowy, funkcjonowania tego rodzaju organów. Tymczasem z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. W przedmiotowej sprawie Towarzystwo M. swojego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie podparło żadnymi argumentami. Okoliczność ta nie daje żadnych podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego w dopuszczeniu tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyło Towarzystwo M. z siedzibą w K. Skarżące Towarzystwo wskazało, że dysponuje opiniami biegłych rzeczoznawców w zakresie architektury, badaniami geologicznymi działki nr [...], uchwałą Rady dzielnicy [...] popierającą protest mieszkańców osiedla wobec wyburzenia obiektu zabytkowego. Podniesiono również, że członkowie Towarzystwa posiadają kwalifikacje uprawniające do bycia stroną zbiorową w postępowaniu w sprawie zabytków. Żadna ustawa nie nakłada obowiązku ani wymogu aby członkowie Towarzystwa mieli kwalifikacje zawodowe do uczestniczenia w postępowaniu. Towarzystwo w swoich działaniach może wspierać się wiedzą zewnętrznych ekspertów, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2014 r. Towarzystwo M. powołało się na art. 102 i inne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który pozwala traktować Towarzystwo jako Społecznego Opiekuna Zabytków. Zaangażowanie Towarzystwa w ochronę historycznej zabudowy bezpośrednich okolic K. stanowi przejaw działania społeczeństwa obywatelskiego oraz korzystania przez członków społeczności lokalnej z konstytucyjnego prawa składania petycji i wniosków oraz wyrażania poglądów, jak również realizację obowiązku przewidzianego w art. 82 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 k.p.a., przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Towarzystwa M.. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex 1217445). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozważył w dostateczny sposób, czy udział Towarzystwa M. z siedzibą w K. w tym postępowaniu jest korzystny dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie ocenił w sposób wystarczający spełnienia przez Towarzystwo przesłanek z art. 31 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ nie kwestionuje, że przedmiot postępowania jest zgodny z celami statutowymi skarżącego Towarzystwa. Natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dopatrzył się istnienia interesu społecznego w udziale Towarzystwa w postępowaniu, z uwagi na niewykazanie zasadności swojego udziału w nim. W szczególności we wniosku nie powołano się na wiedzę merytoryczną członków Stowarzyszenia w zakresie ochrony zabytków. W ocenie Sądu, organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uznał, iż Towarzystwo M. z siedzibą w K. nie powinno brać udziału w postępowaniu. Jak podkreślił NSA (wyrok dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08) nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej. Towarzystwo M. z siedzibą w K. podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz uprawdopodobnić, że działając w interesie społecznym przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Stowarzyszenie nie może poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wykazanie istnienia tej okoliczności będzie świadczyło o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ przedwcześnie uznał za zbędny udział Towarzystwa w postępowaniu administracyjnym. Przed wydaniem rozstrzygnięcia, organ winien był zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie zasadności udziału w postępowaniu oraz posiadania "kwalifikacji" do występowania w danej konkretnej sprawie. W sprawie należy również pamiętać, że postanowienie uzgodnieniowe Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., które zostało objęte postępowaniem nieważnościowym, zostało wydane w ramach szerszego postępowania, jakim było postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem postępowanie uzgodnieniowe nie miało charakteru postępowania samodzielnego, toczyło się w ramach prowadzonego postępowania głównego. W tym kontekście należy również oceniać interes społeczny skarżącego Towarzystwa, jako lokalnej organizacji społecznej mieszkańców osiedla, na którym realizowana jest inwestycja objęta postanowieniem uzgodnieniowym Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Mając na uwadze uchybienia zaskarżonego postanowienia, o których mowa w art. 7, 9, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 § 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.