IV SA/Wa 1288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę IV SA/Wa 1288/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].02.2015 r. Główny Geodeta Kraju (zwany dalej GGK) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (zwany dalej WlNGiK) z dnia [...].11.2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia wniosku S. R. z dnia 11.09.2014 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...].11.2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r, nr [...], zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Główny Geodeta Kraju rozpoznając wniesione odwołanie stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r., nr [...], w części kwestionowanej przez skarżącą, była już przedmiotem wcześniej zainicjowanego przez nią postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].01.2005 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części odnoszącej się do punktu I, w zakresie dotyczącym działki nr [...], stanowiącej własność S. R. Następnie, na skutek stwierdzania nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r. nr [...], we wskazanym zakresie, Starosta [...] decyzją z dnia [...].06.2005 r., nr [...], odmówił uwzględnienia uwag i zastrzeżeń S. R. zgłoszonych do danych ewidencyjnych w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], powiat [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].08.2005 r., nr [...]. W wyniku zaskarżenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].08.2005 r. przez S. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21.04.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 830/05, uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...].08.2005 r. i poprzedzająca ją decyzję organu I. instancji, ale także wydaną w trybie nieważnościowym decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...].01.2005 r., znak: [...]. W ocenie Rzeszowskiego Sądu, decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2005 r. rażąco naruszała przepisy prawa. Za podstawę stwierdzenia nieważności uznano rażące naruszenie prawa, polegające na nierozpatrzeniu zarzutów i uwag zgłoszonych w odniesieniu do działki nr [...]. W istocie WlNGiK jako rażące zakwalifikował naruszenie przepisów postępowania przez nierozpatrzenie zarzutów. Sąd stwierdził wadliwość takiego stanowiska. Wskazał, że po pierwsze naruszenie przepisów może być uznane za rażące, jeżeli istnieje wyraźny przepis, a organ nie zastosował się do jego treści. W rozpoznawanej sprawie wymagałoby to ustalenia, czy zarzuty i uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego S. R. złożyła w trybie przewidzianym przez przepisy prawa. Po drugie, stwierdzenie nieważności ma być związane z wadliwością samej decyzji, a nie prowadzonego postępowania. Sąd podał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...].01.2004 r. [...] zatwierdził operat ewidencyjny, a zatem rozstrzygnął wszelkie wątpliwości zgłaszane w trakcie postępowania w ten sposób, że uznał poprawność projektu, który był podstawą postępowania modernizacyjnego. To oznacza, że uwagi (gdyby nawet zostały zgłoszone) nie znalazły akceptacji ze strony organu. W ocenie orzekającego wówczas Sądu, tylko wykazanie tych dwóch sytuacji mogło dawać podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż instytucja ta jako nadzwyczajna może być stosowana wyjątkowo i wobec niebudzącego wątpliwości wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Po uchyleniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...].01.2005 r. wskazanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21.04.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 830/05, wniosek S. R., inicjujący postępowanie nieważnościowe został zakwalifikowany przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dniami [...].01.2004 r., znak: [...]. GGK podkreślił, że obecnie prowadzone postępowanie, wszczęte wnioskiem S. R. z dnia [...].09.2014 r., dotyczy sprawy, w zakresie której ocenę prawną wyraził już Sąd Administracyjny. Wiąże ona w sprawie sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.03.2014 r. sygn. akt II GSK 55/13). W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie WINGiK dokonując oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r., nr [...], w kontekście złożonego wniosku, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., pominął kwestię wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21.04.2006 r., sygn. akt. II SA/Rz 830/05, oraz wytycznych w nim zawartych. Organ I. instancji uzasadniając swoją decyzję ograniczył się jedynie do opisania zasad rządzących postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności i przytoczenia przepisów regulujących procedurę modernizacji ewidencji gruntów i budynków (na dzień wydania badanej decyzji), bez odniesienia tych przepisów do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Nie ustalił przy tym, czy zarzuty i uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego S. R. złożyła w trybie przewidzianym przez przepisy prawa, i czy w związku z tym brak ich rozpoznania może mieć wpływ na ocenę prawidłowości wydanej decyzji w kontekście jej nieważności. Wskazane uchybienia świadczą, w ocenie organu odwoławczego, o tym, że organ wojewódzki nie podjął w niniejszej sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, czym naruszył zasadę postępowania wyrażoną w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że przeprowadzenie tego postępowania jedynie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a. Z tego względu skorzystał z uprawnień kasacyjnych w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Zauważył jednocześnie, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania sprawy z uwzględnieniem wskazanych wytycznych, organ powinien w pierwszej kolejności, w sposób precyzyjny ustalić faktyczne żądanie strony. W piśmie z dnia 07.01.2015 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju, S. R. wskazała, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pisała adwokat, która "nie wystąpiła o przeprowadzenie postępowania i zwrot starego operatu oraz powierzchni wpisanej w księdze wieczystej i skąd się wzięła różnica w nowym operacie". Jej pełnomocnik natomiast, w porozumieniu z urzędnikami, podjęła działania przeciwne stronie. Skarżąca dodała także, że adwokat nie ma prawa podejmować działań przeciwko niej. Zatem, w kontekście tego pisma, w ocenie GGK, zachodzą wątpliwości, czy rzeczywistą intencją S. R. jest w dalszym ciągu żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r., znak: [...]. We wniesionej skardze S. R. podobnie jak w odwołaniu podniosła, że dotychczas Jej adwokat działała na Jej szkodę i złożyła nowy wniosek o nieważność, choć sprawa toczyła się od 10 lat. Zażądała uchylenia decyzji obu instancji i wyraziła przekonanie, że w dalszym ciągu nie są realizowane wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21.04.2006 r. W ocenie skarżącej, organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania i "zwrotu żądań starego operatu sprzed modernizacji’’, by ustalić "skąd się wzięła różnica w nowym operacie". Zauważyła także, iż w swym wniosku domaga się przywrócenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].01.2005 r. nr [...], orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r., nr [...], w części przez Nią kwestionowanej (odnoszącej się do punktu I, w zakresie dotyczącym działki nr [...], stanowiącej własność S. R.). W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...].02.2015 r. wbrew zarzutom skargi, odpowiada prawu. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że trafnie organ odwoławczy potraktował pismo skarżącej jako odwołanie. Należy mieć bowiem na uwadze, że odwołanie stanowi niesformalizowany środek zaskarżenia, z którego wynika, że skarżący nie jest zadowolony z wydanego w jego sprawie rozstrzygnięcia, a wniesiony został w otwartym 14-dniowym terminie. Z pisma skarżącej wynikało, że z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...] nie jest zadowolona. Podała także, iż w istocie jest przekonana, że Jej pełnomocnik działał na Jej niekorzyść. Nie zachodziła zatem potrzeba wyjaśniania treści żądania Strony, co do zakwestionowania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...]. Skarżąca wskazywała wyraźnie, ze nie zgadza się z treścią decyzji I. instancji, wydaną w tym postępowaniu nieważnościowym. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że wbrew ustaleniom I. instancji, budzi wątpliwości, czy Skarżąca w dalszym ciągu popiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r, nr [...], zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Wynika to z faktu, że w piśmie z dnia 07.01.2015 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju, S. R. wskazała, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pisała adwokat, która działała na Jej szkodę. Wyraziła bowiem przekonanie o niekorzystnych działaniach w tym przedmiocie, prowadzonych przez Jej pełnomocnika. Jednocześnie zasadnie GGK trafnie podniósł, że w razie podtrzymania swego dotychczasowego wniosku przez Skarżącą, w dalszym ciągu nie zostały wykonane wiążące wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21.04.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 830/05, który uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...].08.2005 r. i poprzedzająca ją decyzję organu I. instancji, ale także wydaną w trybie nieważnościowym decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...].01.2005 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2004 r, nr [...], zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w pkt I w zakresie działki ewidencyjnej nr 1484. Zasadnie stwierdził zatem Organ odwoławczy, że w świetle wskazanego wyroku wymagałoby ustalenia - czego dotychczas nie wykonano - czy S. R. zarzuty i uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego złożyła w trybie przewidzianym przez przepisy prawa oraz czy stwierdzenie nieważności jest związane z wadliwością samej decyzji, a nie prowadzonego postępowania. Czy w związku z tym brak rozpoznania tych zarzutów może mieć wpływ na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.