IV SA/Wa 1293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Prezydenta W. z [...] marca, 2014 r., o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie spadkobierców p. H. i M. M., jako współwłaścicieli działki ew. nr [...] (obręb [...]) w miejsce wpisu "właściciel nieustalony". Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - p. Z. M. wystąpił do organu ewidencyjnego wnioskiem z 18 września 2012 r. o wpisanie, jako właścicieli, wymienionych spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości, wskazując, że należała ona do p. H. i M. M., którzy nabyli ja aktem notarialnym Rep. Nr [...] z [...] sierpnia 1927 r.; do wniosku załączono odpisy postanowień o nabyciu spadku, - zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją", oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 ze zam.), zwane dalej "rozporządzeniem o ewidencji"; prawa właścicieli do gruntów, budynków, lokali uwidacznia się na podstawie katalogu dokumentów wyszczególnionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji, - ewidencja nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające; w kwestii możliwości analizy i oceny skuteczności, aktów notarialnych, orzeczeń sądów i decyzji administracyjnych wielokrotnie wypowiadał się sąd administracyjny podkreślając, że organ ewidencyjny nie jest do tego uprawniony; organ nie jest też uprawniony do badania lub ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości; w ewidencji ujawnia się takie prawo do nieruchomości, które w sposób oczywisty wynika z dokumentów przewidzianych przepisami prawa, - zasady ujawniania w ewidencji uprawnień do nieruchomości zostały sformułowane m.in. w judykaturze (przywołano wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 121/08 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zapisy zawarte w ewidencji, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności), mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji; w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zmian w ewidencji, źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować; organ administracji może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów, wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, że wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich; sądy wielokrotnie podkreślały, że ewidencja nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające; tym samym organ prowadzący ewidencję nie posiada uprawnień do samoistnego kreowania poprzez tę ewidencję nowych stanów prawnych bez zachowania procedur określonych przepisami ustawowymi; stąd poprzez żądanie wpisów w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, - w świetle zgromadzonych akt przedmiotowej sprawy, figurujący przy działce nr [...] wpis "właściciel nieustalony" jest prawidłowy, - załączona do akt decyzja o wywłaszczeniu z 1972 roku stanowiła wyłącznie podstawę do ujawnienia w ewidencji prawa własności Skarbu Państwa do określonej części nieruchomości; decyzja ta nie jest dokumentem, mogącym stanowić podstawę do wprowadzenia w ewidencji innych zmian, w zakresie danych podmiotowych pozostałej części nieruchomości, - nieuwierzytelniony odpis aktu notarialnego z 1927 roku, przekazany przez B., nie spełnia wymogów dokumentu, o jakich mowa w art. 76a K.p.a.; może być on ewentualnie wykorzystany i oceniany w postępowaniu sądowym, - zarzut sformułowany w odwołaniu, jakoby spadkobiercy p. H. i M. M. nie wiedzieli o pracach związanych z odnowieniem ewidencji i dokonanymi zmianami wpisów jest nieuzasadniony; świadczy o tym załączony protokół ustalenia stanu władania, na którym widnieją dane osobowe i podpisy dwóch osób, które - jak wynika z przedłożonych obecnie postanowień spadkowych - są spadkobiercami p. H. i M. M. W skardze na powyższą decyzję p. Z. M. sformułował zarzuty rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 i 8 K.p.a. oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ewidencji przez ich niezastosowanie. Uzasadniając skargę wskazano: - skarżona decyzja bezprawnie ustala, że figurujący przy działce ew. nr [...] wpis "właściciel nieustalony" jest prawidłowy, - stanowisko to jest błędne, gdyż własność p. H. i M. M. do przedmiotowej nieruchomości wynika z treści dokumentów: - odpisu aktu notarialnego z 1927 roku, potwierdzonego oryginalnymi zapisami z repertorium dotyczącymi opłat, - ostatecznej decyzji administracyjnej - wywłaszczeniowej z 1972 roku. - organ II. Instancji, pomimo ustawowego obowiązku, jako merytoryczny, nie podjął żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia autentyczności odpisu aktu notarialnego z 1927 roku, znajdującego się w B.; dokument ten został poświadczony przez urzędnika uprawnionego do tej czynności, dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego; skoro w 1972 r., w czasie obowiązującego do chwili obecnej K.p.a., poświadczony odpis stanowił podstawę do ustalenia praw właścicielskich małżonków M., to obecnie dokument ten również winien być podstawą do ujawnienia ich praw w rejestrze gruntowym; zaskarżona decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem stwierdza, że decyzja wywłaszczeniowa stanowiła podstawę do ujawnienia w ewidencji prawa własności Skarbu Państwa, natomiast odmawia analogicznego skutku wobec praw p. M. do pozostałej części gruntu; w tej sytuacji Skarb Państwa nie powinien stać się właścicielem części nieruchomości, gdyż pozyskał ją od podmiotu nie będącego właścicielem, - rażące naruszenie prawa polega na tym, że decyzja sankcjonuje bezprawie, które nastąpiło poprzez bezprecedensowe wykreślenie z ewidencji, jako współwłaścicieli p. H. i M. M.; skoro dokonano powyższego wykreślenia, to wszyscy spadkobiercy małż. M., a nie 2 osoby, winni być powiadomieni o tego rodzaju decyzji i wówczas mieliby prawo do odwołania; jak wynika z treści załączonych postanowień o stwierdzeniu praw do spadku, postępowanie wywłaszczeniowe zostało dokonane z pominięciem wielu spadkobierców, - organ administracji, w sposób niezrozumiały, powołuje się na to, że dwie osoby spośród spadkobierców, podpisały protokół ustalenia stanu władania, z czego miałoby wynikać, że spadkobiercy wiedzieli o pracach związanych z odnowieniem ewidencji; błędne wnioski polegają na tym, że z treści postanowień o stwierdzeniu praw do spadku wynika, że liczba rzeczywistych spadkobierców jest większa niż 2 osoby, które zadbały jedynie o swój własny interes ze szkodą dla pozostałych współwłaścicieli; z tej przyczyny prawo wyraźnie wskazuje, że należy powiadamiać indywidualnie i z osobna każdego spadkobiercę, - powyższe okoliczności wskazują, że te same dokumenty są traktowane instrumentalnie tak jak w danej sytuacji jest to wygodne dla władz administracyjnych; jest to sprzeczne z podstawową zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. i zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa, wskazaną w art. 8 K.p.a., - organ I. instancji naruszył § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ewidencji, bowiem w przepisie tym wskazano, że prawa uwidacznia się m. in. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych; w niniejszej sprawie taką ostateczną decyzją jest decyzja wywłaszczeniowa. W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie Skarżący wyjaśnił że dla przedmiotowej nieruchomości nie ma księgi wieczystej. W Archiwum Akt Dawnych jest informacja o sporządzeniu aktu notarialnego, jednakże aktu tego brak. Wypis z tego aktu był podstawą w postępowaniu o wywłaszczenie w związku z tworzeniem ulicy [...]. Na podstawie tego aktu wydano decyzję wywłaszczeniową, dotyczącą części przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sprawie generalnie niesporne są istotne fakty - w trakcie odnowienia ewidencji dokonanego w 1995 roku, gdy chodzi o działkę ew. nr [...] w danych dotyczących właściciela zamieszczono informację "właściciel nieustalony". Skarżący dysponuje wyłącznie dokumentami mogącymi, stanowić podstawę do ustalania, czy w 1927 roku nastąpiło nabycie wskazanej działki przez małżonków M. (wypis aktu oraz dokumenty uprawdopodabniające jego sporządzenie) oraz potwierdzającymi, kto jest po nich spadkobiercą. Przedkładał także decyzję, na podstawie, której wpisano Skarb Państwa, jako właściciela fragmentu nieruchomości, która, wg odpisu aktu została nabyta w 1927 roku przez p. H. i M. M. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał stosowne regulacje normatywne, dokując trafnej ich wykładani w oparciu o poglądy prezentowane w judykaturze. Z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie stanowiska organu jego ponowne powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada dodać jedynie, co następuje. Kwestia sporna jest ocena, czy w zarysowanym stanie faktycznym można było dokonać stosownego wpisu – jako właściciela działki ew. nr [...] ujawnić spadkobierców p. H. i M. M. Wobec wniosku, w którym wywodzi się, jakoby w ewidencji mylnie były wpisane dane dotyczące właściciela działki ew. nr [...], organ obowiązany był rozważyć możliwość jej zaktualizowania w związku z zadaniem wynikającym z § 44 pkt 2, z uwzględnieniem § 12 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji. Generalnie mogła być brana pod uwagę jedna z dwu alternatyw: - zaktualizowanie danych na podstawie stosownych nowych dokumentów – procedura doprowadzenia danych w ewidencji do zgodności ze stanem faktycznym, gdy różnice wynikają z dezaktualizacji (§ 45 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia o ewidencji), - usunięcie z ewidencji mylnie zamieszonych uprzednio wpisów (§ 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) - praktyka taka była generalnie dopuszczalna, również na gruncie rozporządzenia przed nowelizacją dokonana od dnia 1 stycznia 2014 r. (potwierdzają to stosowne tezy formułowane w judykaturze jak i nie kwestionowanie tego rodzaju praktyki – patrz np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 955/10 i 1761/11 - dostępne w CBOSA). W przedmiotowym przypadku, chodziłoby o dokonanie zmian w stosunku do danych zamieszonych w toku uprzedniego odnowienia ewidencji określanego w obecnej nomenklaturze mianem modernizacji (tak art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z uwagi na brak przepisów przejściowych, obligujących do stosowania regulacji uprzednich, możliwość wzruszenia danych zawartych w obowiązującym operacie ewidencyjnym, przyjętym w następstwie stosownych procedur (wg nomenklatur i trybów obowiązujących na dzień dokonywania czynności), należy oceniać w świetle art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w jej brzmieniu na dzień orzekania. Choć reguły w nim zamieszczone ujęto w jedną jednostkę nadrzędna (artykuł) zawiera on w istocie regulacje materialnoprawne dotyczące dwu kwestii. Dotyczy aktualnych zasad modernizacji ewidencji gruntów – zakreśla m.in., w ramach stosownych procedur, prawa stron do zgłaszania uwag i kwestionowania zawartych w niej danych (ust. 2 – 11). Równocześnie wytycza granice możliwości podważenia danych zawartych w przyjętym już ostatecznie operacie, gdy stosowne zastrzeżenie nie było znoszone w toku procedury modernizacji. W takim przypadku, w myśl art. 24a ust. 12, uwagi zgłoszone po terminie (określonym w ust. 9) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. Wskazana reguła ma taki skutek, że aby dokonać zmiany – także polegającej na usunięciu wadliwych danych – konieczne jest przedłożenie aktualnych dokumentów, z których wynikają dane, których wprowadzenia żąda zainteresowany. W tej sytuacji, o ile dane w ewidencji są zgodne z operatem sporządzonym na etapie modernizacji, wyłączona jest możliwość badania przez organ administracji prawidłowości wprowadzonych wpisów. Możliwe jest jedynie zastąpienie ich nowymi, przy czym podstawą ich muszą być dokumenty wymagane dla dokonywania nowych wpisów (opisujące aktualny stan nieruchomości). Wobec tego nie było w istocie możliwe procedowanie organu w ramach drugiej z zakreślonych wcześniej alternatywnych ścieżek – w przedmiocie usunięcia wadliwych wpisów. Możliwe zaś było wyłącznie rozważanie czy przedkładane dokumenty mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji – uwzględnienie w niej nowych danych dotyczących statusu nieruchomości, które powinny podlegać odnotowaniu w ewidencji. Mogą być nimi zarówno nowe ustalenie, co do przebiegu granic nieruchomości czy ich powierzchni jak i potwierdzenie w stosownym trybie praw do nieruchomości. Oznacza to, że bez znaczenia są podnoszone w skardze okoliczności związane z domniemanymi błędami, jakie miały miejsce na etapie modernizacji ewidencji, zarówno formalnymi (np. brak zawiadomienia wszystkich spadkobierców osób wpisanych uprzednio, jako właściciele) jak i merytorycznymi (bezpodstawne zdaniem skarżącego usunięcie z ewidencji informacji o osobie właścicieli). Zbędnie więc organ administracji wypowiedział się w uzasadnieniu, co do tego, czy prawidłowo powiadomiono zainteresowanych i także co do tego czy aktualny wpis – właściciel nieustalony - jest prawidłowy (co skutkowało stosowną polemiką w skardze), Organ nie był upoważniony do badania, czy na etapie odnowienia ewidencji dokonano właściwych ustaleń a potem wpisów do operatu, gdy chodzi o osobę właściciela, jednocześnie z treści uzasadnienia nie wynika aby w istocie dokonywał czynności w tym zakresie. Uchybienie, co do treści uzasadnienia nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Z kolei należy wskazać, że dane dotyczące informacji o stanie własności nieruchomości, co do okresu poprzedzającego modernizację (odnowienie), mają jedynie charakter archiwalny, nie podlegają, więc ujawnieniu w ewidencji. W myśl obowiązujących przepisów gromadzi się w niej natomiast informacje obrazujące aktualny stan gruntów (także, co do stanu własności), z kolei archiwizuje jedynie wcześniej wykorzystane. Jednocześnie rolą organu administracji publicznej prowadzącego ewidencję nie jest dokonywanie ustaleń, kto jest w istocie aktualnie właścicielem określonej działki ewidencyjnej lecz odnotowanie, na podstawie stosownych dokumentów stanu ustalonego w stosownym trybie (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2157/13 i I OSK 2493/12), przy czym wpisy dokonuje się chronologicznie (tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2493/12 i I OSK 323/12 – dostępne w CBOSA). W tym świetle nie ma znaczenia czy dokumenty dotyczące aktu notarialnego z 1927 roku (odpis, dane z repetytorium) mogą być uznane za wiarygodne – potwierdzające w istocie fakt nabycia nieruchomości w 1927 roku. Jako nieobrazujący żadnego zdarzenia w kwestii stanu własności już po dokonaniu modernizacji ewidencji gruntów, nie mogą być one samodzielnie podstawą dokonywania wpisów. Zbędne były wobec tego uwagi organu administracji, gdzie wskazano, że przedłożony przez Stronę dokument nie spełnia wymagań formalnych, zakreślonych w art. 76a K.p.a. Nie może mieć on bowiem znaczenia w sprawie – wpis na jego podstawie nie byłby dopuszczalny. Podobnie nie może mieć znacznie dla ujawnienia, jako właścicieli działki ew. nr [...] spadkobierców p. H. i M. M., treść decyzji z 1972 roku w przedmiocie wywłaszczenia. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że stanowi ona dokument sprzed dokonania modernizacji, co wyklucza jego powołanie, jako podstawa dokonania zmiany w stosunku do stanu ujawnionego dotąd (zasada chronologii wpisów). Jedynie ubocznie można odnotować, że kwestia stanu własności działki ew. nr [...] nie była przedmiotem orzekania w decyzji z 1972 roku. Wynikająca z §. 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ewidencji reguła uwzględniania w ewidencji skutków ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczy wyłącznie ich skutków konstytutywnych, w kontekście stanów faktycznych objętych ewidencją. Przedmiotem orzekania a więc także skutkiem decyzji z 1972 roku, gdy chodzi o zagadnienia objęte ewidencją, było wyłącznie przeniesienie praw własności na Skarb Państwa działki w określonych granicach. Trafnie zauważa Skarżący, że okoliczności faktyczne - uznane za odwodnione na etapie wydania ówcześnie decyzji - mogłyby przemawiać za przyjęciem, jakoby właścicielami pozostałej części działki były osoby wywłaszczone z jej fragmentu. Jak jednak wskazano, ustalenia w tym zakresie, nie zostały skonkretyzowane wprost sentencją danego aktu administracyjnego, a byłyby tylko efektem przeprowadzenia określonego logicznego dowodzenia, a więc dokonywania - przez organ administracji prowadzący ewidencję - własnych ustaleń, z odwołaniem do zasad logiki i doświadczenia życiowego, co - w przypadku ujawniania w ewidencji danych dotyczących własności - jest niedopuszczalne. Podstawą dokonywania wpisów w tym zakresie mogą być wyłącznie bezpośrednio dokumenty wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia obrazujące stan aktualny. W myśl pkt 1 i 2 wskazanej regulacji generalnie, w kwestiach ustalania stanu prawnego, gdy chodzi o prawa własności, właściwe są sądy powszechne. W tym świetle chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (§ 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ewidencji) jak i uchybienie obowiązkowi wyjaśniania wszelkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77 K.p.a.). W części zasadny jest wyłącznie zarzut uchybienia treści art. 8 K.p.a. Uzasadnienie orzeczenia jest bowiem nazbyt lakoniczne, w szczególności, gdy chodzi spójne zreferowanie istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy. Nie są one jednak sporne, a z analizy pełnej treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ administracji zrekonstruował je w istotnych elementach w sposób poprawny. Taka konstatacja oznacza, że nie jest zamknięta dla Sądu Administracyjnego możliwość merytorycznego skontrolowania legalności skarżonego orzeczenia, pomimo określonych wad w jego uzasadnieniu. W tej sytuacji należy bowiem uznać, że naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec nie ujawnienia w sprawie istotniejszych uchybień przepisom prawa, bezzasadny jest również zarzut jego rażącego naruszenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.