IV SA/Wa 1296/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w O.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] marca 2002 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. "[...]" terenu przylegającego od południa do ulicy [...]. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik rysunkowy do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] położonych w O. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części dotyczącej wymienionych wyżej działek. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podał, że wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zwrócił się do niego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, załączając do wniosku kopię wypisu z teksu kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że "działka nr ew. [...] w obr. [...] – zlokalizowana na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem [...] – [...]" oraz stanowisko Prezydenta Miasta O. z dnia 2 czerwca 2011 r., z którego wynika, że "działki o nr ew. [...] w obr. [...] nie zostały umieszczone w wykazie działek dołączonych do wniosku w sprawie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". Wojewoda [...] wskazał, że na skutek powyższego wniosku, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwracając się do Prezydenta Miasta O. o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Prezydent w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. wyjaśnił, że w dacie uchwalenia zmiany planu, tj. w dniu [...] marca 2002 r. obowiązywał następujący zapis w rejestrach ewidencji gruntów: dla działki nr [...] wykazano [...], a dla działki nr [...] wykazano [...]. Działka ewidencyjna [...] powstała w wyniku podziału działki o numerze [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.). Zatem w dacie uchwalenia zmiany planu, działki o numerach [...] w ewidencji gruntów były oznaczone w części jako grunty leśne (Ls). Z treści tego pisma wynika, że Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze z dnia [...] września 1989 r. dla obr. [...], jednakże nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dla działek o nr ew. [...] (działka nr [...] powstała na mocy decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2009 r.) w obr. [...]. Zatem w ocenie Wojewody, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy, co na mocy art. 27 ust. 1 powołanej ustawy winno skutkować nieważnością uchwały w części dotyczącej działek nr [...]. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń, zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy jednoznacznie wynika, że organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy oraz fakt, że w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych, a konkretyzacja tej normy zawarta jest w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega m. in. na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne [...], a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do wymienionych wyżej działek, jak również w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że koniecznym jest wskazanie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęta zaskarżoną uchwałą podejmowana była na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z postanowieniami planu dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym zlokalizowane są działki [...] obowiązują m. in. następujące ustalenia: "na działce budowlanej należy pozostawić minimalne 80 % powierzchni działki jako teren biologicznie czynny". Przeznaczenie pod zabudowę nie oznacza, że cały teren może być zabudowany. Po dokonaniu analizy zapisów miejscowego planu dla powyższego terenu organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna dla działki [...] powinna wynosić [...] m2, natomiast dla działki [...] – [...] m2, a zatem więcej niż zajmuje użytek leśny według klasyfikacji występującej zarówno na jednej, jak i na drugiej działce. Prowadzi to do wniosku, w ocenie organu, że wystąpienie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie było konieczne, gdyż postanowienia miejscowego planu zostały tak skonstruowane, aby nie dopuścić do zabudowy gruntów leśnych (wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej do zachowania) dopuszczając jednocześnie zabudowę na pozostałych użytkach wchodzących w skład tych działek. Ponadto załącznik graficzny do miejscowego planu ogranicza możliwość sytuowania zabudowy poprzez oznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 powyższej ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 powyższej ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie w dacie uchwalenia zmiany planu, tj. w dniu [...] marca 2002 r. obowiązywał następujący zapis w rejestrach ewidencji gruntów: dla działki nr [...] wykazano [...], a dla działki nr [...] wykazano [...]. Działka ewidencyjna [...] powstała w wyniku podziału działki o numerze [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.). Zatem w dacie uchwalenia zmiany planu, działki o numerach [...] w ewidencji gruntów były oznaczone w części jako grunty leśne (Ls). Na etapie opracowywania obowiązującej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2002 r. w odniesieniu do działek nr ew. [...] została dokonana zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bez wymaganej zgody. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. Ocenie w przypadku zakwestionowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] położonych w O. poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, Nr 15, poz.139). W sprawie niespornym pozostaje, że mimo dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i wprowadzenie [...] oznaczonej symbolem [...] organ stanowiący nie wypełnił procedury określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a powyższej ustawy. Jak wyżej wskazano, ustawodawca w art. 18 ustawy zobowiązał organ gminy do wystąpienia o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, wynika, iż Wojewoda [...] trafnie uznał, że w toku procedury uchwalania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego O. "[...]" w sposób ewidentny doszło do uchwalenia planu bez uzyskania zgody od właściwego organu. W myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 18 ustawy. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, w części w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] położonych w O. W tym miejscu należy zauważyć, iż ustawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego. Jakiekolwiek bowiem naruszenie tej procedury powoduje, z mocy art. 27, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, st. 73). Reasumując, każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 skutkuje nieważność uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w tej sprawie, co wyżej wykazano. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.