IV SA/Wa 1298/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 3860 (trzy tysiące osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] złożyła A. O. Przedmiotowa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. A. O. dnia [...] kwietnia 2003 r. zbyła działkę nr ew. [...] o powierzchni 2500 m2 położoną w obrębie H. Działka ta opisana była w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] maja 1992 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg (symbol planistyczny B7-RL). Działka ta bez pozbawienia jej charakteru ochronnego oraz dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego była działką leśną bez prawa zabudowy. Natomiast na mocy postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. - część "A" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) działka ta znalazła się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol planistyczny A24-MNRL) oraz na terenie drogi gminnej (symbol planistyczny 14 KDg). Plan ten określił stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wójt Gminy I. na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.), ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w stosunku do działki o nr ew. [...] położonej w obrębie H. w wysokości 48.076,80 zł, na skutek jej zbycia przez A. O., przed upływem pięciu lat od dnia obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata planistyczna została ustalona w wysokości określonej w § 58 uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r., a wartość nieruchomości została określona na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w dniu [...] listopada 2007 r. - sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. O., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty A. O. dotyczące poszczególnych elementów operatu oraz przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników, czy też wagi cech nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium ocena operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalany jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zmierzać do zakwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Kolegium stanęło na stanowisku, że ocena operatu przez organy administracji nie może zmierzać do oceny w takim zakresie, w jakim kompetencje do jej dokonania posiadają inne organy powołane do kontroli i nadzoru nad działalnością osób wykonujących zawód rzeczoznawcy majątkowego. Kolegium podniosło, że może ono jedynie ustalić czy operat sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz odnieść się do tych elementów operatu, które podważałyby jego wiarygodność jako środka dowodowego w danym postępowaniu. Organy administracji nie mogą jednak ingerować w te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny. Kolegium uznało ponadto, że rzeczoznawca dokonując wyceny prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości będące przedmiotem obrotu na rynku lokalnym oraz uwzględnił jego specyfikę w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. O. podnosząc, że uznanie operatu szacunkowego zawierającego wady za podstawę ustaleń faktycznych stanowi naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu - naruszenie art. 7 k.p.a. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1711/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego. O naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego tylko ocena prawna tego stanu zastosowana przez organ administracji. Tymczasem zarzut podniesiony przez A. O. był zarzutem błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu podstawą uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nie mogło być również naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wskazało, że operat jest prawidłowy i organ I instancji mógł go wykorzystać do dokonania ustaleń faktycznych. Faktem jest, że Sąd uznał za uchybienie organu odwoławczego zbyt ogólne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogło być podstawą uchylenia decyzji. Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że organ administracji jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny operatu szacunkowego i nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie. Sąd w uzasadnieniu bardzo szczegółowo odniósł się do każdego z podniesionego przez A. O. zarzutu, w tym merytorycznych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, a w konkluzji wskazał na ich bezzasadność. Na skutek wniesienia przez A. O. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazał w uzasadnieniu, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy I. nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie także przyjęło, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny przez organ administracyjny z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za wydaną z naruszeniem art.15 k.p.a. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, naruszył prawo, bowiem do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie mógł więc zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, rozpoznać sprawę merytorycznie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1087/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wbrew istocie zasady dwuinstancyjności, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących operatu szacunkowego i wskazał jedynie na brak możliwości kwestionowania przez organ znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego i organ, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Tylko wówczas weryfikacja sporządzonej wyceny będzie mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło argumentacji A. O. dotyczącej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wyceny nieruchomości spełnia wymogi formalne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jak również nie zawiera błędów i niejasności. W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku lokalnego w obrębie całej gminy I., w tym miejscowości H., wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości, w szczególności położenie, wielkości i sposobu zabudowy wycenianej nieruchomości. W oparciu o analizę rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem oraz po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. O. zarzucając decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. naruszenie przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 15 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów zawartych w jej odwołaniu, a jedynie dokonało ogólnikowej analizy decyzji organu pierwszej instancji przez co naruszyło zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, organ nie podjął próby całościowej i kompletnej analizy operatu szacunkowego, który jest kluczowym dowodem w sprawie i bezpośrednio wyznacza stawkę opłaty. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało rzetelności operatu szacunkowego, w szczególności nie wyjaśniło dlaczego biegły dla porównania przyjął ceny z aktów notarialnych dotyczących działek położonych w innych miejscowościach i w konsekwencji nie ustaliło w sposób dostateczny wysokości kwoty o jaką wartość nieruchomości wzrosła. Ponadto skarżąca wskazała, że z treści operatu szacunkowego ustalającego współczynnik atrakcyjności lokalizacyjnej działki wynika, że działka posiada utrudniony dojazd oraz, że lokalizacja jest mało korzystna pod względem dostępności obiektów ogólnomiejskich, administracyjnych, oświaty, służby zdrowia oraz handlu i usług, mimo tego działce przyznano najlepszą ocenę. Za niezrozumiałe skarżąca uznaje zawarcie w operacie szacunkowym cechy "Uwarunkowania prawne oraz pozostałe cechy rynkowe", w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Za nie wyjaśnioną przez organ skarżąca uważa również kwestię wyznaczania wartości rynkowej nieruchomości dla określenia wag cech rynkowych w oparciu o takie cechy jak stan zagospodarowania gruntu, uwarunkowania prawne oraz pozostałe cechy rynkowe (atrybuty cenotwórcze). Wobec tego skarżąca twierdzi, że organ II instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że wygasła aktualność operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia opłaty i stoi na stanowisku, że organ nie mógł potraktować tego operatu za wiarygodną podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie w uprzednich wyrokach sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowi art. 37 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związana ze zbyciem tej nieruchomości ustalana jest w drodze decyzji i określana jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego sporządzonego na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazać należy, że w myśl art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4). Rzeczoznawca majątkowy dołączając do operatu szacunkowego klauzulę, w której oświadcza o aktualności operatu, zamieszcza na niej datę, składa podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści § 57 ust. 1 w związku z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła wymogów wskazanych w zakresie przeprowadzenia prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dotyczącą ustalenia opłaty planistycznej prawidłowo przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przywołanymi przepisami prawa. Orzekający już w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1087/11 uchylając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 138 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nakazał Kolegium, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać weryfikacji danych zawartych w operacie szacunkowym pod kątem zarzutów podniesionych przez A. O. w odwołaniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na obecnym etapie Sąd stoi na stanowisku, że organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych przez A. O. w odwołaniu. Jednakże dokonując weryfikacji danych zawartych w operacie szacunkowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego, że niniejszy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego nie mógł, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowić podstawy jej rozstrzygnięcia z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. dnia [...] listopada 2007 r. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii wysokości opłaty planistycznej bez potwierdzenia jego aktualności na datę wydania zaskarżonej decyzji. Faktem jest, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia przedmiotowego operatu. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym, w związku z przeprowadzonym postępowaniem sądowym, nastąpiło jednakże po upływie wskazanego terminu, tj. w dniu [...] kwietnia 2012 r. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Organ ten powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu drugiej instancji. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Oznacza to, że aktualność operatu szacunkowego należy oceniać na datę wydania decyzji organu drugiej instancji. W aktach sprawy brak informacji, aby organ wystąpił do rzeczoznawczy majątkowego, który sporządził w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy o potwierdzenie, w trybie określonym powołanymi przepisami prawa, aktualności tego operatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę swych ustaleń uczyniło zatem nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. na ustaleniach operatu sporządzonego [...] listopada 2007 r. nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i uznać należało, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie powyższych uchybień oraz naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest już nieważny i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, bez potwierdzenia jego aktualności, organ w pierwszej kolejności zleci rzeczoznawcy majątkowemu wypowiedzenie się co do aktualności operatu majątkowego. W zależności od ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy podejmie dalsze decyzje w sprawie. W związku z tym, że sprawa ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy - zdaniem Sądu przedwczesne jest ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.