IV SA/Wa 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udziału w ponoszonych kosztach utrzymania zbiornika "[...]" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego L. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zobowiązania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą w L. do udziału w kosztach utrzymywania zbiornika "S." na rzece N. poprzez: 1.1.pokrycie kosztów materiałów i sprzętu, zakupionych przez RZGW we W. w celu konserwacji, napraw obiektów zbiornika, jak np. paliwo do kosiarek, farby, smary, środki uszczelniające, materiały budowlane, elektryczne, zawory, łaty wodowskazowe, łańcuchy, części zamienne, itp. w kwocie nie wyższej niż 10 000 zł rocznie; 1.2.pokrycie kosztów remontu i robót konserwacyjnych obiektów zbiornika S. w kwocie nie wyższej niż 40 000 zł rocznie; 1.3.pokrycie kosztów przeprowadzenia raz na 5 lat kontroli okresowej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu - zbiornika S. w kwocie nie wyższej niż 50 000 zł. W punkcie II. - w przypadku kiedy w danym roku [...] S.A. w L. będzie ponosiło koszty związane z przeprowadzaniem kontroli nie będzie musiało ponosić kosztów o których mowa w punkcie 1.1. i 1.2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło [...] Przedsiębiorstwo Wodociągowi Kanalizacji S.A. w L., zarzucając jej naruszenie: - art. 64 ust. 1a ustawy - Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu; - art. 7 kpa, poprzez przyjęcie, że odwołujący winien uczestniczyć w ponoszeniu kosztów, utrzymywania urządzenia wodnego, zbiornika "S.", bez wyjaśnienia i wykazania, że odnosi on korzyści; - art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w szczególności ustalenia kosztów utrzymywania zbiornika S. i w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonanie prawidłowej oceny. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż decyzją z dnia [..] maja 2001 r., znak: [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [..]) Wojewoda [...] udzielił [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S.A. w L. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód m. in. w zakresie poboru wody z rzeki K. w km 33+800 przy pomocy ujęcia brzegowego zlokalizowanego na prawym brzegu rzeki na wysokości prawego przyczółku jazu [...], o rzędnych progu na wlocie do komory 130,8 m n.p.m. oraz jej płyty górnej 133,0 m n.p.m. i zapewnienie w rz. K. poniżej jazu w km 33+800 przepływu nienaruszalnego w ilości co najmniej 1,22 m3/s przy dokonywaniu zrzutów ze zbiornika S. do 2,12 m3/s, o zmiennej wielkości, umożliwiających pobór wody w przekroju ww. ujęcia w ilości Qśrd=60 000 m3/d [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [..] maja 2001 r., znak: [...] Wojewoda [...]. udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód m. in. w zakresie poboru wody z rzeki N. i gromadzenie jej w zbiorniku retencyjnym wody pitnej S. dla wyrównania odpływów ze zlewni rz. N. w celu zagwarantowania odpowiedniej ilości wody na ujęciu rz. K. w P. dla [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w L.z przeznaczeniem na zaopatrzenie ludności w wodę oraz dla [...] S.A. Oddział [...], jak również ochrony przeciwpowodziowej doliny rzeki N. i rzeki K. a w szczególności dla ochrony m. L. - zgodnie z "Instrukcją eksploatacji dla zbiornika S.". Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Natomiast stosownie do zapisów art. 64 ust. la ww. ustawy, w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zakres wniosku o którym mowa w art. 64 ust. 1a Prawa wodnego dotyczy wyszczególnienia urządzeń w utrzymywaniu których ma uczestniczyć podmiot odnoszący z nich korzyści oraz propozycji podziału kosztów utrzymywania i uzasadnienia wielkości proponowanego udziału. W toku prowadzonego postępowania właściwy organ analizuje zarówno wniosek właściciela urządzenia wodnego, co do jego zakresu, jak i stanowisko podmiotu który ma zostać zobowiązany do partycypacji w kosztach utrzymywania tego urządzenia, ustosunkowuje się do tych materiałów, a następnie w zależności od zajętego stanowiska, w wydanej decyzji ustala podział kosztów. Organ podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że [...]PWiK S.A. w pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r. i [...] maja 2014 r. podtrzymywało swoje wcześniejsze stanowisko, kwestionując równocześnie wiarygodność przedstawionego przez RZGW we W. kosztorysu. Jednak Marszałek Województwa [..] w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązał spółkę do partycypowania w kosztach utrzymywania zbiornika S. zgodnie z wnioskiem RZGW we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zmienionego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] marca 2014 r.). Organ I instancji wskazał, iż w ostatecznym wniosku propozycji podziału kosztów (z dnia 18 marca 2014 r.) RZGW we W. szczegółowo przedstawił rozkład ponoszonych wydatków na utrzymanie przedmiotowego zbiornika w 2013 r. Marszałek uznał przedstawiony sposób naliczenia kwot za wiarygodny i obiektywny, z uwagi na fakt, iż RZGW we W. jest jednostką budżetową i prowadzi rachunkowość zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił, iż w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 624/11, wskazano, że w przepisie art. 64 ust. 1a ustawodawca upoważnił organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego do dokonania ustalenia i podziału kosztów. Oznacza to, że organ w pierwszej kolejności obowiązany był do ustalenia kosztów utrzymania przedmiotowych urządzeń wodnych. Koszty te powinny mieć określony wymiar wyrażony w jednostkach pieniężnych i obejmować poniesione już wydatki związane z utrzymaniem urządzeń wodnych. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...] dążył do wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, wielokrotnie wzywał RZGW we W. do uzupełnienia wniosku, informował i wyjaśniał [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S.A. podstawy swojego działania i dopiero po dostarczeniu przez wnioskodawcę podziału kosztów wraz ze szczegółowym wykazem kosztów poniesionych w 2013 r. wydał w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Organ nie zgodził się z odwołującym, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że mylne jest twierdzenie strony, że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych w należytym stanie technicznym oznacza, że całość kosztów związanych z utrzymywaniem tych urządzeń powinien ponosić RZGW we W.. Obowiązek utrzymywania i użytkowania zbiornika S. zgodnie z przeznaczeniem spoczywa na RZGW we W. na podstawie przepisu art. 61 Prawa budowlanego, gdyż w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 Prawa budowlanego, zbiornik S. jest jednocześnie obiektem budowlanym. Stosowanie tych przepisów nie wyklucza jednak korzystania z przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego tym bardziej, że nie jest to przepis uznaniowy ale obligatoryjny, nakazujący uczestniczenie w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych wszystkim tym, którzy z tych urządzeń odnoszą korzyści. Uznaniową częścią decyzji jest jedynie podział kosztów dokonany po otrzymaniu wniosku właściciela urządzenia. Organ stwierdził, że chociaż w pozwoleniu wodnoprawnym nie został nałożony na odwołującego obowiązek należytego utrzymywania i prawidłowej eksploatacji budowli oraz urządzeń hydrotechnicznych zbiornika, a tym samym pokrywania wynikających z tego faktu kosztów, to nie oznacza, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymywania przedmiotowego zbiornika nie może zostać nałożony na odwołującego odrębną decyzją. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych może zostać nałożony na podmiot odnoszący z nich korzyści w dwojaki sposób: sformułowany w pozwoleniu wodnoprawnym zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, bądź też w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 64 ust. 1a ww. ustawy. Wydanie, na podstawie art. 64 ust. 1a, w odrębnym postępowaniu, decyzji zobowiązującej do partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych, nie jest uzależnione od tego czy podmiot posiada pozwolenie wodnoprawne czy też nie. Sformułowanie "ustalenia i podziału kosztów... dokonuje... organ właściwy do wydania pozwolenia" wskazuje jedynie organ właściwy do wydania decyzji o partycypacji i nie warunkuje jej wydania od posiadania pozwolenia przez podmiot odnoszący korzyści z urządzeń. W odwołaniu podkreślono również, że zapis punktu l.b) zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., w zakresie poboru wody z rzeki K. kształtuje wyłącznie uprawnienie, a nie obowiązek do dokonywania poboru określonego w tym pozwoleniu. Na potwierdzenie tego, że spółka nie ma potrzeby korzystania ze zbiornika S. w odwołaniu przedstawiono ilości poboru wody przez spółkę z rzeki K. w km 33+800 w latach 2011 - 2013. Wskazać w tym miejscu należy, że z udzielonych przez Wojewodę [...] decyzji wynika wzajemna zależność utrzymywania odpowiednio wysokiego zrzutu wody przez RZGW we W. (decyzja z dnia [...] maja 2001 r.), w celu określonego jej poboru przez [..]PWiK S.A. w L. (decyzja z dnia [...] maja 2001 r.). Fakt pobierania przez spółkę wody w mniejszej ilości nie może być argumentem decydującym o nienakładaniu na spółkę obowiązku partycypowania w kosztach utrzymywania zbiornika S.. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby spółka próbowała uregulować kwestię poboru wody poprzez wystąpienie do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego o zmianę decyzji. Organ stwierdził, iż nie zgadza się z odwołującym, że wskazane w punkcie 1.3. zaskarżonej decyzji pokrycie kosztów przeprowadzenia raz na 5 lat kontroli okresowej, nie stanowi kosztów utrzymania o których mowa w art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, gdyż jest to zdarzenie przyszłe ( koszty jeszcze nie poniesione). Podkreślić bowiem należy, że obowiązek przeprowadzania kontroli obiektu budowlanego raz na 5 lat wynika z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest to czynność planowana do wykonania, jednakże koszty na przeprowadzenie tej kontroli będą ujęte w danym roku budżetowym (raz na 5 lat). W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą L., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego a poprzez to brak wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów i uniemożliwienie realizacji zasady pogłębiania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające w szczególności na niewykazaniu faktu korzystania ze zbiornika "S." na rzece N. oraz zakresu odnoszonych korzyści przez skarżącego, nadto nieustaleniu kosztów utrzymania zbiornika, przez przyjęcie za udowodnione wskazane przez organ I instancji koszty przyszłe i nieponiesione odnoszące się do kosztów kontroli okresowej zbiornika oraz uznanie sposobu naliczania kwot pozostałych kosztów remontu i robót konserwacyjnych zbiornika za wiarygodny wyłącznie w oparciu o fakt, iż jednostka wnioskująca jest jednostką budżetową i prowadzi rachunkowość zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i na rzecz Skarbu Państwa, bez konieczności udokumentowania tychże faktycznie poniesionych kosztów; 2. art. 64 ust. 1a ustawy - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki K. implikuje korzystanie przez nią ze zbiornika "S." na rzece N. oraz odnoszenie z tego tytułu korzyści dla Przedsiębiorstwa oraz uznanie, że koszty planowane wynikające z konieczności przeprowadzenia kontroli okresowej zbiornika "S." a jeszcze nie poniesione mieszczą się w hipotezie art. 64 ust. 1a ustawy, a pozostałe koszty ujęte we wniosku są kosztami faktycznie poniesionymi skoro brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentacji potwierdzającej ich wysokość i wydatkowanie oraz wymiar odnoszonych przez Spółkę korzyści ze zbiornika. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. o zobowiązaniu [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z/s w L. do pokrycia kosztów utrzymania zbiornika "S." na rzece N.. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej jako "ustawa") utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego ( ust. 1a). Definicja urządzenia wodnego znajduje się w art. 9 ust.1 pkt 19 lit. a) i b) cyt. ustawy, zgodnie z którym przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy; zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca wskazał, obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, do której zalicza się zbiorniki wodne, które generalnie mają z tego korzyść. Ustawodawca nie precyzuje o jakich korzyściach stanowi ust. 1a art. 64 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, iż wystąpienie na podstawie tego przepisu z wnioskiem do organu właściwego do jego rozpatrzenia oznacza zgłoszenie roszczenia cywilnoprawnego. Organ ten rozstrzyga zatem sprawę o charakterze cywilnym. W orzecznictwie sądów powszechnych ( orzeczenie V CSK 156/09) określa się to roszczenie cywilnoprawne jako "roszczenie między równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego na tle korzystania z rzeczy stanowiącej własność jednego z nich" które dotyczą "wydatków poniesionych z tego tytułu ( podatki, koszty przeglądów, koszty obsługi i konserwacji, koszty amortyzacji, koszty zarządu i ubezpieczeń)" ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 434/14). Utrzymanie urządzeń wodnych jak wskazano oznacza ich eksploatację i remonty. Ustawa – Prawo wodne nie precyzuje, o jakich korzyściach stanowi art. 61 ust. 1a. Zasadnym jest wprowadzenie kryterium uzyskiwania z tych urządzeń bezpośredniej korzyści, a to pozwoli na określenie podmiotu, który rzeczywiście powinien ponosić koszty utrzymania urządzeń wodnych. Zadaniem organu jest takie ustalenie obowiązku, który pozwalałby na realne zabezpieczenie kosztów. Pojęcie "korzyści" należy odnosić więc do wielkości, zakresu, sposobu i warunków korzystania z urządzeń wodnych. Uczestniczenie w kosztach eksploatacji urządzeń dotyczy faktycznych kosztów eksploatacji, konserwacji i remontów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że skarżącego [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z/s w L. jest podmiotem odnoszącym korzyści w rozumieniu art. 64 ust.1a ustawy. Wynika to z decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Wojewody [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego RZGW we W. na pobór wody z rzeki N. i gromadzenie jej w zbiorniku retencyjnym wody pitnej S. w celu zagwarantowania odpowiednie ilości wody dla skarżącej Spółki., jak również z pkt I.b) decyzji z dnia [..] maja 2001 r. Wojewody [...] udzielającego pozwolenia wodnoprawnego [..]PWiK S.A. w L. na szczególne korzystanie z wód. Natomiast zgodzić się należy, że skarżącą Spółką, że udział w kosztach utrzymania, konserwacji i remontów zbiorka "S." powinien odnosić się do faktycznego korzystania z tego urządzenia wodnego. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania "Określenie partycypacji w utrzymaniu zbiornika wodnego S. na rzece N." z dnia [...] kwietnia 2011 r. podpisanego przez Z-ce Dyrektora ds. Eksploatacji i Ochrony Przeciwpowodziowej mgr K. K. wynika, że [...]PWiK L. wykorzystuje wodę zbiornikowa w ilości 2,66 mln m3 ( 63%), a E.1,55 mln. m3 ( 37%). Wskazano, że po przeprowadzeniu szczegółowych zestawień gospodarki wodnej na zbiorniku S. w latach 2003-2010 ustalono, że średnie roczne wykorzystanie zasobów wody ze zbiornika wynosi 4,21 mln m3. Z tymi ustaleniami autorów opracowania skarżąca Spółka się nie zgadza, twierdząc, że po pierwsze - w ogóle nie zostało przez organy udokumentowane, że korzysta ona ze zbiornika S. w ilości 2,66 mln m3/rok i osiąga z tego tytułu korzyści, po drugie – że nie potrzeby i nie korzysta z tego zbiornika. W tych warunkach podzielić należy zarzuty skargi, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dokładnego i wnikliwego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.