IV SA/Wa 1303/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi R. w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących R. w K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1303/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2009 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].02.2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej (orzeczenia), na mocy której na własność Państwa przeszły parcele: nr [...] - stanowiąca własność Z. R., nr [...] - będąca własnością C. K. oraz nr [...] i nr [...] - stanowiące własność W. G. w Vi części oraz Z. R. w 1/2 części. Minister stwierdził, iż postępowanie nacjonalizacyjne tyczące "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] ujawniło brak w obrocie prawnym orzeczenia właściwego ministra o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...]11.1948 r., który świadczyłby o znacjonalizowaniu tego przedsiębiorstwa w trybie ustawy z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, w tym o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Minister, mimo podjętych działań, nie zdołał ustalić rzeczywistej podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa odnośnie wskazanych nieruchomości, w prowadzonej dla nich księdze wieczystej nr [...]. Uznał zatem, iż zaistniała okoliczność stanowiąca trwałą i nieusuwalną przeszkodę do kontynuowania postępowania. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy raz jeszcze ją rozpoznając doszedł do ustaleń i wniosków tożsamych z zawartymi w uprzedniej decyzji z dnia [...].02.2009 r. Odnosząc się do postawionych mu zarzutów stwierdził, że następcy prawni byłych właścicieli wymienionych nieruchomości nigdy nie byli uznani za strony postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] oraz jej składniki majątkowe, parcele o numerach [...], [...], [...], [...], [...], i [...]. J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. oraz A. G. stali się natomiast stronami odrębnego postępowania, prowadzonego przed Ministrem Gospodarki w przedmiocie nacjonalizacji mienia -nieruchomości osób trzecich stanowiących parcele o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Na ich interes prawny w tej sprawie wskazywał protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...].11.1948 r. i organ nie dysponował wówczas wiedzą o braku wydania orzeczenia go zatwierdzającego. Ta okoliczność przesądza o tym, że nie ma obrocie prawnym rozstrzygnięcia, co do którego organ byłby władny orzekać. We wniesionej skardze pełnomocnik J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G., A. G. oraz Spółki R. Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. zarzucił, iż Minister rozpoznał sprawę w innym przedmiocie niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne, a jednocześnie nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem. Jednocześnie podkreślił, iż Spółka R. Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o., dla której został ustanowiony kuratorem, z pewnością ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...]. O prawie uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu nieważnosciowym, tyczącym orzeczenia nr [...] we wskazanej części, zawiadomieni zostali wszak przez Ministra obecni współskarżący – J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. oraz A. G.. Stąd postępowanie to rozpoczęto z ich udziałem. Przedmiot kwestionowanego rozstrzygnięcia jest więc nieadekwatny do żądania strony. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, sankcjonująca decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej (orzeczenia), na mocy której na własność Państwa przeszły parcele: nr [...] - stanowiąca własność Z. R., nr [...] - będąca własnością C. K. oraz nr [...] i nr [...] - stanowiące własność W. G. w 1/4 części oraz Z. R. w Vi części zapadła - jak trafnie dowodzi pełnomocnik skarżących - w odmiennym przedmiocie niż uprzednio prowadzone było postępowanie administracyjne. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało właśnie w odniesieniu do orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] (odnośnie tego orzeczenia toczyło się uprzednio postępowanie wznowieniowe). O prowadzeniu tego postępowania nieważnościowego świadczy zarówno pełnomocnictwo z [...].03.2007 r., udzielone przez Z. R. adwokatowi reprezentującemu obecnie skarżących, jak i pisma Ministra Gospodarki z dnia [..].11.2007 r. nr [...] oraz z dnia [...].03.2008 r. [...], w których informowano wymienionych skarżących o działaniach podejmowanych w prowadzonej sprawie, tyczącej nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...]..06.1948 r. w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Nadto na skierowane do organu wezwanie do załatwienia sprawy, wystosowane przez tego samego pełnomocnika w dniu [...].07.2008 r., złożone m. in. w imieniu J. W., B. Kl., A. K. - Minister zawiadomieniem z dnia [...].08.2008 r., w trybie art. 36 § 1 Kpa wskazał dzień rozpoznania sprawy tyczącej nieważności orzeczenia nr [...], informując o tym adw. B. C., nie tylko jako kuratora znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, ale i jako pełnomocnika J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G., A. G., a więc współskarżących w niniejszej sprawie. Jeśli zatem, wbrew twierdzeniom Ministra, to postępowanie nieważnosciowe było prowadzone i to także z udziałem wskazanych osób, reprezentowanych uprzednio jak i obecnie przez ustanowionego pełnomocnika, to postępowanie to winno rozstrzygnąć w tym samym przedmiocie. Spod umorzenia sformułowanego w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...].02.2009 r. winno więc zostać "wyłączone" postępowanie nieważnosciowe tyczące orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [....].06.1948 r. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie nieważności orzeczenia nr [...], w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa w stosunku do J. W., Bo. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G.. Z zachowanego protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa z dnia [...].11.1948 r. jednoznacznie wynika, że było ono położone także na parcelach stanowiących własność osób trzecich o numerach: [...], [...], [...] oraz [...], zajmowanych przez to przedsiębiorstwo od 1941 r. i stanowiących integralną jego część. W tym stanie rzeczy brak orzeczenia zatwierdzającego wskazany protokół zdawczo-odbiorczego, wobec przejęcia tego przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie czynił w sposób oczywisty bezprzedmiotowym żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., na mocy którego znacjonalizowana została "M." Fabryka Wyrobów S. Spółka z o.o. K. ul. [...] - zgłoszonego także przez J. W., B. K., A. K., Z. R., A. G. i A. G.. Tak szeroko sformułowany przedmiot umorzenia prowadzonego postępowania, jak miało to miejsce w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...].02.2009 r., w istocie pozbawiałby resztę skarżących możliwości wzięcia udziału w postępowaniu tyczącym orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r., mimo iż treść protokołu zdawczo-odbiorczego wskazywała na posiadanie przez nich interesu prawnego w kwestionowaniu aktu nacjonalizacyjnego, w którym upatrywali przyczynę utraty przez ich poprzedników prawnych własności wskazanych parceli. Natomiast wobec braku orzeczenia zatwierdzającego ów protokół zdawczo-odbiorczy niewątpliwie istniały przesłanki do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Nie przesądzając zatem jakiej treści rozstrzygniecie winno zapaść w przedmiocie żądanego stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r. w odniesieniu do wskazanego przedsiębiorstwa, a także składników je tworzących, stanowiących własność osób trzecich należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja, sankcjonująca owo umorzenie postępowania także w przedmiocie orzeczenia nacjonalizacyjnego jest wadliwa. W tym kontekście należy nadto zauważyć, iż owo umorzenie tak szeroko ujęte mogło mieć wpływ na sytuację prawną reaktywującej się Spółki, w której imieniu występował kurator, będący jednocześnie pełnomocnikiem pozostałych skarżących. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 Kpa przez błędne przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym zaistniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 Kpa, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 28 Kpa przez błędną ocenę, iż skarżącym osobom fizycznym nie przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego, tyczącego orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r. w odniesieniu do wskazanego przedsiębiorstwa. Wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i z tego względu prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sądu uznał przy tym za wystarczające wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Sprawa nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Należy nadto zauważyć, iż obie decyzje Ministra podpisane zostały przez tę sama osobę, działającą z jego upoważnienia. Okoliczność ta ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie zważywszy, iż w dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, zgodnie z którą, art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny określił niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji, wydając zaskarżoną decyzję. Wyjątkiem takim, jest zgodnie z treścią przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jego jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w powołanej uchwale, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić właściwego ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 Kpa, przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia przez nią sprawy jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, a nie osoba przez niego upoważniona. W świetle cytowanej uchwały nie stanowiłoby zatem naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa wydanie obu decyzji przez Ministra Gospodarki jako piastuna tej funkcji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 35/10). Artykuł 268a Kpa stwarza jednakże organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (instytucja upoważnienia pracownika do wydawania decyzji w imieniu organu monokratycznego). Pracownik ministerstwa upoważniony do działania w tej sprawie w imieniu Ministra Gospodarki nie może być jednakże uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Przy czym przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym. Zaprezentowane stanowisko zgodne jest nadto ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07 stwierdził, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przyjęcie takiego rozwiązania, wówczas gdy do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji Minister upoważnia podległych mu pracowników, daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności. Nadto stanowisko to zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzało się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji. Wówczas środek ten będzie efektywny, czyli stworzy realną możliwość oceny pierwszego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak pojmowana konstrukcja instytucji procesowej wyłączenia nie będzie prowadziła do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa, a równocześnie posłuży realizacji zasady dwuinstancyjności. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego kształtującej w demokratycznym państwie prawnym system środków ochrony praw i wolności jest dążenie do tego, aby w miarę możliwości sprawa była rozpatrywana przez inny skład osobowy. Taka konstrukcja ma zapewnić obiektywizm orzekania, także w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo, iż nie dochodzi w tym przypadku, ze względów natury organizacyjnej, do powołania odrębnych organów kontrolujących stopnia wyższego, w sytuacji gdy Minister upoważnia podległego mu pracownika do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w jego imieniu, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. W takiej sytuacji ratio legis instytucji wyłączenia będzie polegało na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników wydających decyzje w imieniu Ministra, na mocy udzielonego im upoważnienia. W tym też kierunku poszedł ustawodawca dokonując ostatniej nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz b, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania - w pkt 3 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu oraz przedstawionej w nim oceny prawnej.