IV SA/Wa 1304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej także: Wójt, organ I instancji) z [...] marca 2015 r. Nr [...] znak [...], odmawiającą zmiany własnej decyzji z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], która to decyzja ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] maja 2012r. A. i R. D. (dalej: Wnioskodawcy, Strony, Skarżący) wnieśli o zmianę ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007r nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w części dotyczącej linii ogrodzenia wrysowanej na załączniku graficznym decyzji poprzez wykreślenie z tej decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości minimum 5,0 m od granicy działki z pasem drogowym drogi gruntowej i wpisanie w decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości minimum 2,5 m od granicy działki z pasem drogowym drogi gruntowej. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt odmówił dokonania zmiany. W uzasadnieniu stwierdził, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy spowodowałaby jej niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ wskazał również, że inwestycja jest już na etapie realizowania w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Wnioskodawców odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję do ponownego rozpoznania sprawy. Następnie decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wójt odmówił zmiany własnej decyzji w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego powołując się na zmianę kręgu stron postępowania, a także zmianę stanu faktycznego sprawy. Wobec ponownego odwołania Stron, SKO w [...] decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] uchyliło decyzję do ponownego rozpoznania sprawy. Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Wójt odmówił zmiany własnej decyzji w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uznając, że wniosek dotyczy zmiany linii ogrodzenia, co jest równoznaczne ze zmianą linii rozgraniczającej pasa drogowego, a taka zmiana decyzji nie jest dopuszczalna w świetle art. 155 K.p.a. ponieważ brak jest zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją. Organ uznał, że uwzględnienie wniosku strony stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bowiem nastąpiłoby z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że zmiana decyzji w żądanym zakresie spowodowałaby wykonanie uskoku linii rozgraniczającej - pasa drogowego, drogi która ma być drogą gminną. W związku z powyższym za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie przemawia interes społeczny jak również słuszny interes strony. Brak było także zgody Urzędu Gminy [...], co potwierdzono pismem z [...] maja 2013 r. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199; dalej: p.z.p.) oraz przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409) nie pozwalają na zmianę decyzji w zakresie wskazanym przez Strony. Ustawa o p.z.p. nie przewiduje, aby w decyzji o warunkach zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wskazuje charakterystykę inwestycji w tym jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu budowlanego. Powyższą decyzję SKO w [...] Strony zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i podnosząc jednocześnie liczne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Wyrokiem z 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3614/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że z wniosku Skarżących wynikało żądanie wykreślenia z decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia naniesionej na załączniku graficznym do decyzji. Natomiast organ błędnie przyjął, że wniosek dotyczyć ma zmiany linii rozgraniczającej, zamiast usunięcia linii ogrodzenia umieszonej na załączniku graficznym do decyzji. Sąd przyznał rację Skarżącym, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie) jasno wynika, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala się położenia ogrodzenia, a jedynie obowiązującą linię nowej zabudowy. Sąd nakazał organowi II instancji prawidłowo ustalić treści żądania zawartego we wniosku z [...] maja 2012r., a następnie zwrócenie się do wszystkich stron postępowania o informację czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji polegającą na wykreśleniu linii ogrodzenia, po czym organ powinien rozważyć, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie Sąd wskazał, że w sprawie stroną postępowania jest także Gmina [...] jako posiadacz samoistny nieruchomości drogowej – działki [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało [...] marca 2017 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] marca 2015r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ w sprawie. Zaznaczono, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że koniecznymi przesłankami dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji jest zgoda wszystkich podmiotów będących stronami pierwotnego postępowania. Organ zaznaczył, że pismem z [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na zmianę decyzji z [...] sierpnia 2007 r. w zakresie usunięcia linii ogrodzenia umieszczonego na załączniku graficznym do decyzji, jednakże ten do chwili wydania decyzji nie zajął stanowiska w sprawie, co należało uznać jako brak zgody. Zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka do wydania decyzji o zmianie decyzji ostatecznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której A. i R. D. wnieśli o jej uchylenie i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zawarcie w wyroku dalszych wskazań co do prowadzonego postępowania, jak również wnieśli o zasądzenie kosztów2. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy zasadnym było jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy; – art. 7-12, art. 28, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przyczyniło się do wydania decyzji sprzecznej z powoływanymi przepisami, w wyniku nie należycie przeprowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w sprawie; – art. 15 k.p.a. przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; – art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tymże postępowaniu nadzwyczajnym konieczne było uzyskanie przez organ zgody Wójta Gminy [...] na zmianę decyzji o warunkach zabudowy; – art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosków oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SA/Wa 3614/15 z dnia 8 marca 2016 r. uchylającym zaskarżoną decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawą i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego; – art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z póź.zm.; dalej: p.z.p.) w związku z § 1 i § 4 Rozporządzenia przez odmowę zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji pomimo tego, iż parametry dla planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób odbiegający od wymienionych przepisów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO nie zastosowało się do zaleceń WSA w Warszawie i nie przeprowadziło analizy dotyczącej pogodzenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a ograniczył się jedynie do zwrócenia się o wyrażenie zgody na zmianę decyzji do pozostałych stron postępowania, w tym do Wójta Gminy. Brak wyrażenia opinii potraktowano jako brak zgody na zmianę. Tymczasem w opinii Skarżących kwestionować należało interes prawny Wójta jako właściciela działki drogowej nr [...], albowiem brak jest wpływu Inwestycji przeprowadzanej na działce Skarżących na działkę drogową. Ponadto Wójt nie może być traktowany jako strona postępowania w sytuacji, w której przysługuje mu władztwo administracyjne wydania decyzji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Przedmiotowa sprawa była już poddana kontroli sądu administracyjnego i wyrokiem z dnia 8 marca 2016r. wydanym w sprawie IV Sa/Wa 3614/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2015. Jednoczenie sąd w trybie art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. P.p.s.a.wskazał, jaki jest przedmiot żądania Skarżących z wniosku z dnia [...].05.2012r. oraz jakie czynności powinny zostać dokonane przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy. Sąd jednoznacznie wskazał, że żądanie wniosku dotyczy wykreślenia naniesionej na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wrysowanej tam linii ogrodzenia, w tym aspekcie sąd zalecił organowi prawidłowe ustalenie zakresu żądania, zwrócenie się do stron postępowania o informację, czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji poprzez wykreślenie linii ogrodzenia i rozważenia czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie, w uzasadnieniu sąd wskazał, że uczestnikiem postępowania jest również Gmina [...]. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 153 w/wym. ustawy ocena prawna i wskazania co od dalszego postępowania są wiążące dla organu, a także sądu. Niezasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 153 w/wym. ustawy ponieważ organ uwzględniał ocenę i wskazania sadu administracyjnego. Sprawa była ponownie rozpoznania w zakresie żądania zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. w części decyzji dotyczącej naniesionej linii ogrodzenia na załączniki graficznym. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ rozpoznawał sprawę przy przyjęciu, że żądanie wnioskodawców dotyczy wykreślenia naniesionej na załączniku graficznym linii ogrodzenia. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi w zakresie niepodjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W zakresie treści żądania wnioskodawców stan faktyczny w sprawie został już wyjaśniony i sąd uprzednio rozpoznający sprawę jednoznacznie ustalił treść żądania Strony, a Skarżący nie kwestionują, ani nie kwestionowali przyjętej oceny ich żądania. W zakresie uzyskania zgody innych stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji, to organ, wykonując zalecenia sądu administracyjnego zwrócił się pismem z dnia [...].01.2017r. do Wójta Gminy [...] o wyrażenie stanowiska, czy Gmina wyraża zgodę na zmianę decyzji ostatecznej w zakresie usunięcia linii ogrodzenia umieszczonego na załączniku graficznym do decyzji. W piśmie wskazano, że brak odpowiedzi we wskazanym terminie 14 dni będzie uznany, za brak wyrażenia zgody. Pismo zostało doręczone w dniu [...].01.2017r. We wskazanym terminie Gmina nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. tryb zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, może zostać zastosowany w przypadku spełnienia łącznie trzech przesłanek: wyrażenia zgody przez stronę na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, interes społeczny lub słuszny interes strony musi przemawiać za zmianą takiej decyzji. Wskazać należy, że wymóg zgody na zmianę nie jest uzależniony od tego czego dotyczyć ma zmiana decyzji ponieważ każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7.03.2007r. II OSK 1465/05). W przedmiotowej sprawie wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...].08.2007r. nie wyraziły zgodne na zmianę tej decyzji. Gmina [...] nie wyraziła takiej zgody. Zgodnie z wskazaniami sądu administracyjnego, wydającego wyrok w sprawie IV Sa/Wa 3614/15, Gmina jako uczestnik pierwotnego postępowania, również musiała wyrazić zgodę na zmianę przedmiotowej decyzji. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy prowadząc sprawę wykonał zalecenie sądu administracyjnego, zwrócił się o informację do Gminy, natomiast organ nie dysponuje żadnym środkami i narzędziami, które umożliwiłyby pozyskanie od strony konkretnego stanowiska w sprawie, zgodnie z życzeniem Skarżących. Wskazać również należy, że organ był związany oceną dokonaną przez sąd, w zakresie kręgu uczestników postępowania i zarzuty naruszenia art. 155 K.p.a. i 28 K.p.a. są niezasadne. W tym aspekcie nie ma racji Skarżący, że na tym etapie postępowania, w trybie nadzwyczajnym wzruszenia decyzji określonym w art. 155 K.p.a. w tej sprawie, można ustalać istnienie interesu prawnego strony biorącej udział w postepowaniu pierwotnym, które toczyło się w roku 2007. Wskazać należy, że istnienie interesu prawnego Gminy [...] nie było kwestionowane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...].08.2007r. a stan faktyczny, w odniesieniu do tego uczestnika tj. posiadanie nieruchomości drogowej – działki nr [...], nie uległ zmianie. Stąd, w ocenie Sądu, weryfikowanie w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., zasadności uznania za stronę uczestnika postępowania pierwotnego, przy braku zmiany jakichkolwiek okoliczności dotyczących sytuacji faktycznej i prawnej tej strony postępowania, nie jest na tym etapie możliwe. Jednocześnie, zgodzić się należy ze Skarżącymi, że organy administracji winny każdorazowo badać na gruncie określonego stanu prawnego i faktycznego krąg osób, którym przysługuje status stron, również w toku postępowania w trybie art. 155 K.p.a., z tym że powołane przez Skarżących orzecznictwo odnosi się do zupełnie innych sytuacji, które związane są z utratą interesu prawnego na skutek zmiany sytuacji okoliczności faktycznych. Pogląd o konieczności weryfikacji stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w aspekcie konieczności ustalenia, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć mają skutki decyzji, jest ugruntowany w orzecznictwie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12.01.1994r. II SA 2164/92). Z przytoczonych powyżej powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt. 1 K.p.a., organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, brak było podstaw do jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem Skarżących, wobec braku spełnienia podstawowej przesłanki z art. 155 K.p.a. tj. braku zgody na zmianę decyzji wszystkich stron postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenie art. 7-12 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ właściwie przeprowadził postępowanie w sprawie, zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego i będąc związanym oceną dokonaną przez ten sąd. Wobec braku zgody uczestnika postępowania na zmianę decyzji ostatecznej, brak było w sprawie postaw do rozważania kwestii interesu społecznego i słusznego interesu strony w aspekcie przesłanki z art. 155 K.p.a., a w konsekwencji również naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym przy wydawaniu decyzji z dnia [...].08.2007r. i wrysowaniu linii ogrodzenia na załączniku graficznym do decyzji. Z tych względów niecelowe było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego i ustalania pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a., a więc zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. jest niezasadny. Organ zgodnie z art. 15 K.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe, uzupełniając dowody zwrócił się pismem do Gminy o informacje, brak jest postaw do przyjęcia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ również właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie doszło do naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. Decyzja została wydana zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 1 K.p.a i w sposób wyczerpująco uzasadniona. W kwestii braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści argumentów podniesionych przez Strony w piśmie procesowym to wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał przepis art. 153 P.p.s.a, obligujący organ do zastosowania się do ocen i wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego rozstrzygającego wcześniej sprawę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., wskazać w tym miejscu należy, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa, w tym przypadku naruszenia art. 155 K.p.a., który jednoznacznie wskazuje na konieczność uzyskania zgody stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji. Brak jest w sprawie podstaw do uznania naruszenia art. 8 - 11 K.p.a. i art. 12 K.p.a. w zakresie wnikliwości działania organu. Natomiast sąd nie oceniał zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. uznając, że zarzuty te mogą być podstawą skargi na bezczynności i przewlekłość postępowania, i wykraczają poza przedmiotowe ramy tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.