IV SA/Wa 1313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z [...] maja 2012 r. znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie E. (dalej Stowarzyszenie) od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Pogłębienie Portu C." na działce ew. nr [...], obręb [...] oraz nr. [...] , obręb [...] w [...] w W. Wydając przedmiotowe postanowienie SKO ustaliło, że z wniosku W. toczyło się postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nr [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Następnie W., działając na wniosek inwestora, na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił wyżej powołaną decyzję orzeczeniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyło Stowarzyszenie. Odwołanie wpłynęło do SKO 25 kwietnia 2012 r. Rozpoznając je organ uznał, że Stowarzyszenie Z. (jak się wydaje błędnie podana nazwa w uzasadnieniu postanowienia) nie ma przymiotu strony postępowania. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r,o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr. 199, poz.1227 ze zm) - art. 84 ust.1 i 44 ust.1 tego rodzaju postępowanie, nie wymagało, zdaniem SKO udziału społeczeństwa i dlatego nie znajdował w sprawie zastosowania art. 44 ust 1 powołanej ustawy, co skutkowało po stronie Stowarzyszenia brakiem legitymacji procesowej do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Organ nie znalazł także podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. ponieważ z wnioskiem w tym Stowarzyszenie wystąpiło już po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji w tej sprawie a zatem po zakończeniu postępowania. Z tych względów SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skarżące Stowarzyszenie 4 lipca 2012 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe rozstrzygnięcie SKO domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazało, że wniosek o włączenie go do postępowania został przez nich złożony 27 lutego 2012 r. O toczącym się postępowaniu dowiedziało się z informacji ze stron BIP W. 10 marca 2012 r. Wraz z odwołaniem Stowarzyszenie złożyło wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. i art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości sprawach dotyczących środowiska w powiązaniu z art. 91 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Stowarzyszenia organ rozstrzygając o odwołaniu nie badał w toku postępowania możliwości udziału Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie odniósł się także do podstawy wniosku tj. Konwencji z Aarhus i przepisów Konstytucji R.P. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania był art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja z [...] lutego 2012 c, co do której Stowarzyszenie wniosło odwołanie, stała się ostateczna z chwilą upływu 14 dniowego terminu od jej doręczenia stronom tj. 15 marca 2012 r. (najpóźniej, bo 1 marca doręczona W. i Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej). Stowarzyszenie pierwszy wniosek o potraktowanie go jako strony wniosło do Biura Ochrony Środowiska 28 lutego 2012 r.(k 4 akt adm). Wniosek ten jako podstawę prawną wskazywał m.in. art. 31 § 2 k.p.a. Z pisma nie wynikało aby było to odwołanie od decyzji z [...] lutego 2012 r. Dopiero pismem z 22 marca 2012 r (k 3 akt adm) organ poinformował Stowarzyszenie, że wniosek nie może być rozpoznany pozytywnie ponieważ zakończyło się postępowanie administracyjne. Pismo zostało doręczone Stowarzyszeniu 28 marca 2012 r. co wynika z dowodu odbioru. Odwołanie od decyzji z [....] lutego 2012 r. zostało nadane 10 kwietnia 2012 r i wpłynęło do W. 11 kwietnia 2012 r. (k 2 akt. adm). Z odwołania nie wynikało kiedy Stowarzyszenie dowiedziało się o treści decyzji z [...] lutego 2012 r. Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia twierdził, że miało to miejsce 10 marca 2012 r. a Stowarzyszenie pozostawało w przekonaniu, że odwołanie złożyło w terminie. W aktach administracyjnych znajduje się kopia wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej W. z 9 marca 2012 r. o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r (k 6 akt adm). Na podstawie tych dokumentów należy uznać że najwcześniej 9 marca 2012 r Stowarzyszenie dowiedziało się o treści decyzji. Niewątpliwie Stowarzyszenie nie brało udziału w toczącym się postępowaniu do czasu wydania decyzji z [...] lutego 2012 r. i niewątpliwie przed ostatecznością decyzji złożyło wniosek o uznanie go za stronę postępowania. Wniosek nie został rozpoznany a złożone odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.c. Przesłanką do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było uznanie przez organ, że odwołujące się stowarzyszenie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności co do wykładni art. 127 § 1 k.p.a i możliwych do przyjęcia rozstrzygnięć organu II instancji. Stanowisko pierwsze wskazywało, że organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w sytuacji w której uzna, że odwołujący nie jest stroną tego postępowania powinien stwierdzić o niedopuszczalności tego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, w sytuacji gdy zachodzi wątpliwość czy odwołujący się jest stroną postępowania organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wątpliwości te spowodowały podjęcie przez Skład 7 Sędziów NSA uchwały z 5 lipca 1999 r. sygn. akt: OSP 16/98, w której Sąd przyjął, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać wg przepisów art. 28, 29, 30 kpa. Odwołanie które zostało wniesione na podstawie przekonania tego podmiotu, że posiada legitymację prawną (interes prawny) do bycia stroną powinno być rozstrzygane na podstawie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, również w zakresie ustalania interesu prawnego osoby odwołującej się. Gdy subiektywne przekonanie tej osoby o tym, że decyzja dotyczy jego praw nie zostanie na jego korzyść zweryfikowana organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to zostało potwierdzone w nowszym orzecznictwie NSA tj wyroku z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt: I OSK 882/10 (Lex nr 1081069). Teza brzmi "ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podobne kryteria należy stosować w sytuacji w której organizacja społeczna domagałaby się dopuszczenia jej do udziału w sprawie na podstawie art. 31 k.p.a. Organizacja taka, o ile wykaże, że jej cele statutowe w powiązaniu z interesem społecznym przemawiają za przyznanie jej statusu strony powinna brać udział w postępowaniu na prawach strony. Organ w tym zakresie ma obowiązek bądź ją dopuścić do postępowania bądź odmówić jej tego przymiotu wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie - co wynika z art. 31 k.p.a. W świetle tych uregulowań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając decyzję o niedopuszczalności odwołania naruszyło przepisy art. 134 k.p.a bowiem przepis ten nie może być podstawą do wydania rozstrzygnięcia w którym organ stwierdzi, że dany podmiot nie jest stroną postępowania. SKO wydający postanowienie o niedopuszczalności postępowania w ogóle nie badało kwestii możliwości udziału w sprawie tej organizacji społecznej. Nie mogło zatem w sposób nie budzący wątpliwości, bez przeprowadzenia oceny choćby regulaminu Stowarzyszenia, przy uwzględnieniu powołanych przez Stowarzyszenie regulacji Konwencji z Aarhus, ustalić czy rzeczywiście brak jest podstaw do uznania go za stronę postępowania. Tym samym wydając zaskarżone postanowienie organ dopuścił się obrazy przepisów postępowania mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali, czy Stowarzyszeniu może przysługiwać przymiot strony wg reguły wskazanej w art. 31 k.p.a., gdyż WSA zgadza sią z organem, że brak jest podstaw do przyznania Stowarzyszeniu statusu strony na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Argumenty podniesione przez organ w tym zakresie Sąd przyjmuje jako własne. Ponieważ jednak organ nie rozważył w ogóle możliwości udziału Stowarzyszenia na podstawie art. 31 k.p.a. Sąd nie ma podstaw aby ocenić jego żądanie w świetle tego przepisu. W razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego w drugiej kolejności organ rozstrzygnie czy Stowarzyszenie zachowało termin do złożenia odwołania. W przypadku gdyby organ uznał, że termin ten nie został zachowany ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zwrócić w tym miejscu należy, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadzie przesądził o terminowości wniesienia odwołania, jednakże w toku ponownego rozstrzygnięcia okoliczność ta wymaga powtórnej oceny. W przypadku gdy organ dojdzie do wniosku, że istnieją podstawy do rozpoznania odwołania jako że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony, winien o nim rozstrzygnąć merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 i 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.