IV SA/Wa 1315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 15.05. 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200) postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. M.R., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200). Skarżąca wniosła o uchylenie ww. nowelizacji w całości, wstrzymanie wykonania nowelizacji w całości, rozpoznanie sprawy poza kolejnością, uznanie uprawnienia każdego, kto ukończył lat 15, a w szczególności skarżącej do nabywania bez przepisu lekarza produktu leczniczego o nazwie "..." oraz uznanie obowiązku wydawania bez przepisu lekarza tego produktu leczniczego przez farmaceutów w aptekach ogólnodostępnych. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na przyjęciu ustawy. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 187 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, czynności składające się na proces legislacyjny, zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 328/15). Analiza przepisu art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w trakcie procesu legislacyjnego czy też brak stosownych czynności w tym przedmiocie nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie legislacyjne nie mieści się także w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak również przepisów szczególnych, które umożliwiałyby skutecznie wniesienie skargi na czynności czy bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 173/13). Stwierdzić należy, że powołany przez skarżącą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być podstawą wniesienia skargi. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia, jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. W doktrynie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym akt lub czynność z zakresu administracji podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o ile podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych. Zauważalne jest bowiem, że ustawodawca dokonał ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze, zaskarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy. W tych ostatnich przepisach mowa jest o a) aktach prawa miejscowego (pkt 5), b) aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (pkt 6), c) aktach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Lista aktów o charakterze generalnym, wskazana w przywołanym przepisie jest zamknięta i nie obejmuje innych aktów tego rodzaju, w szczególności ustaw (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 1995 r., sygn. akt I OSK 1756/06). W konsekwencji czynność polegająca na przyjęciu ustawy, będąca przedmiotem skargi, nie mieści się w pojęciu innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, nie jest to bowiem akt podejmowany w sprawie indywidualnej i skierowany do skonkretyzowanej osoby. Akt ten ma charakter generalny, a jego adresatem jest nieograniczony krąg osób, nie zostaje więc spełniona przesłanka uznania go za inny akt lub czynność w rozumieniu przywołanego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać ponadto należy, że pozycja ustrojowa Prezydenta RP jest określona przepisami Konstytucji. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP jest jednym z organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji). Jest również najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji). Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP, jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej". Prezydent RP w ramach zadań przyznanych mu przez ustrojodawcę wykonuje czynności, które realizowane są w formie działań konstytucyjnych. Jedną z nich jest kompetencja określona w art. 122 ust. 2 Konstytucji, służąca realizacji zadań i funkcji określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia jej przedstawienia przez Marszałka Sejmu i zarządza ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dla sposobu realizacji przez Prezydenta RP kompetencji określonej w art. 122 ust. 2 Konstytucji istotna jest okoliczność, iż w świetle art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji kompetencja ta stanowi uprawnienie osobiste (prerogatywę). Czynności wykonywane w ramach prerogatyw Prezydenta RP są to czynności wykonywane w sposób niezawisły i autonomiczny. Odrębność działań Prezydenta RP w zakresie kompetencji związanych z podpisywaniem ustaw znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w tym zakresie, które zostało uregulowane bezpośrednio w przepisach Konstytucji, przez co regulacja ta ma wymiar czysto ustrojowy (konstytucyjny), a nie administracyjny. Brak jest przy tym przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takich sprawach możliwość sądowej kontroli czynności Prezydenta RP. Należy podkreślić, iż czynności związane z podpisaniem ustawy przez Prezydenta RP nie stanowią indywidualnego aktu stosowania prawa, a więc nie są aktem z zakresu administracji publicznej. Należy tu odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, iż w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1891/12). Kontrola przez sądownictwo administracyjne działań Prezydenta RP związanych z wykonywaniem uprawnień o charakterze prerogatyw jest niedopuszczalna. Reasumując, Prezydent RP nie jest organem administracyjnym, jak również czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prerogatywy dotyczącej podpisywania ustaw, nie mogą być uznane jako czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym, tak więc podpisywanie ustaw przez Prezydenta RP nie jest z pewnością wykonywaniem administracji publicznej. Podpisanie ustawy przez Prezydenta RP nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi akt wykonywania przez Prezydenta RP władzy państwowej i nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego. Oznacza to, iż brak jest możliwości kwalifikowania czynności Prezydenta RP wykonywanych w związku z przysługującymi mu prerogatywami jako aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym takie działanie Prezydenta RP nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.