IV SAB/Wa 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nierozpoznania wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie niezałatwienia wniosku skarżącej z dnia 24 lutego 2015 r. o podjęcie inicjatywy ustawodawczej "w kierunku pilnego dokonania przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedniej zmiany przepisu art. 62 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zakres skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi, dołączonej do niej korespondencji pomiędzy skarżącą a Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej i akt administracyjnych sprawy, prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi w tej sprawie wniesionej na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest niepodjęcie inicjatywy ustawodawczej. Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1199/09 (LEX nr 628882, także dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawotwórczy charakter procesu legislacyjnego, jako zespołu czynności określonych w przepisach Konstytucji RP i regulaminie Sejmu powoduje, że niewykonanie tego uprawnienia przez organy państwa nie stanowi o bezczynności organu administracji, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego, w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja niewydania konkretnego aktu prawnego może być jedynie uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak można by przyjąć – cechy tzw. deliktu konstytucyjnego. Szczegółowy zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został w wymienionym już wcześniej art. 3 § 2 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w wymienionych wyżej pkt 1-4a ustawy. Skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest więc tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej powinien wydać akt lub dokonać czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie niezałatwienia wniosku skarżącej z dnia 24 lutego 2015 r. o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, LEX nr 244311; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, LEX nr 341207). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07, LEX nr 427557). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15]. W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, ten element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, oceniane pod tym kątem czynności składające się na proces legislacyjny zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego, niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Tym samym skoro niepodjęcie tych czynności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, to również skarga wniesiona na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skoro czynności, których domaga się skarżąca, nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.