IV SA/Wa 1316/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi J. R. i W. R. - następców prawnych zmarłej M. O. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej SKO, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Stan sprawy przestawiał się następująco. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu naziemnego dla samochodów osobowych na działkach ewidencyjnych [...] przy ulicy [...] w W. W wyniku odwołań SKO w W. decyzją z dnia [...] września 2012r. znak [...] uchyliło ww decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M.R. uznając, że nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Fakt, że jest następcą prawnym byłych właścicieli, którzy utracili prawo własności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W., nie rodzi po jej stronie interesu prawnego do brania udziału w toczącym sią postępowaniu. W związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 2757/12, decyzja stała się ostateczna. Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Dzielnicy [...] m. W. wydał, [...] listopada 2014 r. decyzję znak: [...] ustalającą warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.R., zarzucając je naruszenie art: 7, 77 i 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy skutkującego naruszeniem art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie strony w toczącym się postępowaniu i odmówienie jej przymiotu strony. Wskazała, że jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości na której znajduje się planowana inwestycja, że przysługuje jej ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do części nieruchomości (działki [...]), w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1963 r. i utrzymującego ją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia na rzecz poprzedników prawnych O.R. prawa użytkowania wieczystego ww nieruchomości, dalej decyzja nieważnościowa. SKO w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że: 1. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r.; Sąd przesądził, że M.R. nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. 2. M.R. posiada interes faktyczny a ten nie daje podstaw do występowaniu w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony. 3. Okoliczność związana ze stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej nie stanowi istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a tylko taka sytuacja, poza zmianą stanu prawnego, mogłaby skutkować utratą związania organu wyrokiem sądowym. 4. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej nie przyznała M.R. prawa własności do nieruchomości. Ekspektatywa tego prawa jest zdarzeniem przyszłym z którego nie można skutecznie wywodzić interesu prawnego. 5. Decyzja organu I instancji nie została doręczona O.R. jako stronie postępowania ale jedynie "do wiadomości" co wynika z rozdzielnika do tej decyzji a więc organ nie traktował jej jako strony. 6. W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., konieczne stało się umorzenie postępowania odwoławczego jako wniesionego przez nieuprawniony podmiot. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła M.R. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1. Art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, skutkujące naruszeniem art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżącej w toku postępowania i odmówienie jej przymiotu stron, mimo że jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości oznaczonych nr hip. [...] i [...], przysługuje jej ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do działek nr [...] o pow. 1620 m2 i [...] o pow. ok. 4010 m2 w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] listopada 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] grudnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia m.in. na jej rzecz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości. 2. Art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz działanie sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa; 3. Art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego na skutek wadliwego uznania, że M.R. nie posiada przymiotu strony. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi M.R. wskazała, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych w sprawie po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z uwagi na wydanie decyzji z [...] grudnia 2013 r., Oznacza to, że wniosek jej poprzedników prawnych o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zostanie rozpoznany na nowo. W związku z tym traci moc wiążącą wykładnia dokonana przez WSA w wyroku z 21 marca 2013 r. W związku z tym powinna Ona brać udział w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Organ powinien wyjaśnić okoliczności zmiany stanu faktycznego w sprawie a nie bezkrytycznie powołać się na "wiążącą ocenę prawną". W związku z tym nie doszło do całościowego zbadania sprawy, przez co organ naruszył art. 7 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w sposób wystarczający w decyzji dlaczego organ uznał, że wydanie decyzji nieważnościowej nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych w sprawie uzasadniającej utratę mocy wiążącej wyroku. Konsekwencją tego było bezpodstawne umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania administracyjnego zmarła M.R. a w jej miejsce wstąpili następcy prawni J.R. i W.R. (akt poświadczenia dziedziczenia z 27 sierpnia 2015 r. k. 33 akt. adm.), dalej skarżący, którzy podtrzymywali skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a .ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten obecnie uległ zmianie w związku ze zmianą ustawy P.p.s.a., ustawą u dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r, poz. 658), jednakże w niniejszej sprawie organ był związany jego brzmieniem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Miałą rację skarżąca, że na tle wykładni art. 153 p.p.s.a. przyjęło się, że nie tylko zmiana prawa ale i istotna zmiana okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu wyroku, powodowało utratę mocy obowiązującej wyroku w którym dokonano oceny prawnej. Poprzedniczka prawna skarżących upatruje zmiany okoliczności faktycznych w wydaniu [...] grudnia 2013 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji (znak [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej. Okoliczność ta, wbrew wywodom skargi była brana przez organ pod rozwagę jednakże trafnie organ uznał, że w świetle tego rozstrzygnięcia administracyjnego brak jest w dalszym ciągu podstaw do uznania, że M.R. posiada przymiot strony. Status strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym, którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego.(por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11 LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej mówiąc,, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. Domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, strona ta musi wykazać przysługujący jej interes prawny a więc wskazać normę prawa materialnego z której wywodzi swe uprawnienie do bycia stroną. Skarżąca swój interes prawny wywodzi w tym wypadku z faktu uzyskania decyzji nieważnościowej. W związku z tym wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej rodzi ten skutek, że "odżywa" wniosek dekretowy tzn. organ ma obowiązek ponownego rozważenia czy możliwe jest ustanowienie na rzecz osoby będącej dawnym właścicielem nieruchomości dekretowej lub jego następcą prawnym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie daje gwarancji, że taki skutek nastąpi. W związku z tym nie da się z tego rodzaju decyzji wyprowadzić skutku w postaci gwarancji uzyskania przez tę osobę określonych korzyści czy nakazu określonego zachowania. Osobie takiej przysługuje tylko żądanie rozpoznania wniosku dekretowego. Trafnie więc organ wskazał, że poprzedniczka prawna skarżących uzyskała co najwyżej prawo do domagania się rozpoznania wniosku dekretowego. Wynik tego rozstrzygnięcia jest zdarzeniem przyszłym z efektem hipotetycznym jako chodzi o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Prowadzi to do wniosku, że wydanie decyzji nieważnościowej, choć jest nowym elementem w stanie faktycznym w tej sprawie, pozostaje bez istotnego znaczenia dla oceny czy poprzedniczka prawna skarżących posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wbrew wywodom skargi, organ tę okoliczność wziął pod uwagę i trafnie przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych w tej sprawie. Sąd w pełni podziela, przyjmując jak własną zaprezentowaną przez organ argumentację prawniczą, bez potrzeby jej powtarzania. Skutkuje to, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związaniem organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r.; Sąd przesądził w tym wyroku, że M.R. nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie stwierdził aby organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a. ani też art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i na jego podstawie doszedł do przekonujących wniosków o braku podstawy do uznania, że na skutek wydania decyzji nieważnościowej poprzedniczce prawnej skarżących przysługuje przymiotu strony. Organ w dalszym ciągu związany jest poprzednim wyrokiem sądowym, jak chodzi o kwestię ustalenia braku spełnienia przesłanki posiadania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji organ prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.