II OSK 2035/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 240/11 w sprawie ze skargi T.B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.B. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm. – dalej jako u.p.e.a.), nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 3.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia [...] lutego 2007 r., nakazującą dokonanie rozbiórki wybudowanej bez zgłoszenia wiaty o wymiarach 2,65 m x 3,0 m, zlokalizowanej przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nałożenie grzywny było skutkiem niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, pomimo skierowanego do zobowiązanego w dniu 14 kwietnia 2008 r. upomnienia. Organ wyjaśnił przy tym, że wysokość nałożonej grzywny nie jest zbyt uciążliwa w odniesieniu do nałożonego w decyzji obowiązku i ma na celu wzbudzenie respektu do poszanowania prawa i zmobilizowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał na swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Podniósł, że ma na utrzymaniu rodzinę oraz jest w trakcie poszukiwania zatrudnienia i wniósł o uwzględnienie tych okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ I instancji upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wezwał skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] listopada 2008 r., wystawił tytuł wykonawczy Organ podkreślił, że ustalając taką wysokość grzywny brano pod uwagę niewielką powierzchnię zabudowy wiaty. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Rolą organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Organ podkreślił, że zobowiązany w każdej chwili może uwolnić się do uiszczenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. Stwierdził, że wiata jest budynkiem, zatem wysokość grzywny powinna zostać ustalona na podstawie tego przepisu, który stanowi, że w przypadku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo, wbrew twierdzeniom skarżącego, określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór prawidłowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia [...] lutego 2007 r. i dotyczył rozbiórki wiaty o wymiarach 2,65 m x 3,0 m, której konstrukcja składa się z czterech słupów betonowych o wysokości 1,0 m, na których ustawiono drewnianą konstrukcję dachu dwuspadowego. Z opisu przedmiotowej wiaty, jak również z materiału zdjęciowego, załączonego do protokołu oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 30 sierpnia 2006 r., a także z pisma skarżącego z dnia 25 sierpnia 2006 r., wynika, że wiata nie jest trwale związana z gruntem, nie została ponadto wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów. Wspomniane cechy przedmiotowej wiaty nie pozwalają na zaliczenie jej do kategorii budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wśród kategorii obiektów budowlanych ustawa – Prawo budowlane wyróżnia oprócz budynków, także budowle i obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo budowlane). Definicja obiektu małej architektury wyklucza zakwalifikowanie przedmiotowej wiaty do tej kategorii obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury stanowi, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, budowlę. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, przedmiotową wiatę należało zakwalifikować jako budowlę, nie zaś jako budynek. Ustalenie to uzasadniało zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, dla obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, przepisów art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a., wykluczało zaś obliczenie wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nałożona grzywna została określona w dolnych granicach ustawowych, co organ odwoławczy słusznie uzasadnił niewielką powierzchnią zabudowy wiaty objętej obowiązkiem rozbiórki. Przyjęcie poglądu skarżącego o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 121 § 5 u.p.e.a. prowadziłoby do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości. Sąd I instancji podkreślił więc, że nawet, gdyby przyjąć za trafny zarzut skargi, brak byłoby podstaw do jego uwzględnienia, z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i zakwalifikowanie drewnianej wiaty skarżącego do budowli, czyli obiektu trwałego co do jego konstrukcji i tym samym trwale związanego z gruntem, w sytuacji, gdy przepis ten zawierający zamknięty katalog budowli pod względem rodzajowym nie wymienia wiaty jako rodzaju budowli w rozumieniu ustawy. Zarzucił ponadto błędne przyjęcie, że dla obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego zastosowanie mają przepisy art. 121 § 2–4 u.p.e.a., a nie art. 125 § 5 tej ustawy, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, nie istnieje rozdzielność między przepisem art. 121 § 4 i 5 odnośnie ustalenia grzywny w celu przymuszenia. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji wadliwie dokonał podziału art. 121 u.p.e.a. na przepis § 2–4 oraz § 5 jako odrębny przepis nie pozostający w związku z § 4 cytowanej ustawy u.p.e.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowanych w tej sprawie przez właściwy organ egzekucyjny przepisów art. 121 § 2–4 cyt. u.p.e.a. jak i braku zastosowania przez ten organ przepisu art. 121 § 5 tejże ustawy w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że przedmiotowa wiata jest szczególnym rodzajem obiektu budowlanego w świetle przepisów Prawa budowlanego, ponieważ nie jest budynkiem w świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, stąd wyklucza to zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1943/10, LEX nr 1152108). Ponadto tego rodzaju wiata nie jest także obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 728/11). Z kolei nawet gdyby uznać, że jest to tymczasowy obiekt budowlany z powodu braku trwałego połączenia z gruntem i biorąc pod uwagę zamiar inwestora w danym stanie faktycznym to i tak tego rodzaju obiekty nie są oczywiście odrębną kategorią obiektów budowlanych lecz stosownie do okoliczności mogą być uznane jako obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1943/10, LEX nr 1152108). Dlatego też do obiektów budowlanych lub ich części, których nakazano rozbiórkę, lecz nie są to budynki w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Oznacza to, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w zakresie nakazu rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, a więc także przedmiotowej wiaty, należy stosować przepisy art. 121 § 2–4 u.p.e.a. (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 122/01 opubl. ONSA 2002, z. 5, poz. 50). Jest to także zgodne z zasadą ogólną postępowania egzekucyjnego, którą jest zasada stosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.) jak i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.