II SA/Gd 240/11

Dnia 1 czerwca 2011 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 §§ 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm. - dalej jako p.e.a.), nałożył na T. B. grzywnę w wysokości 3.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2007 roku, nr [...], nakazującą dokonanie rozbiórki wybudowanej bez zgłoszenia wiaty o wymiarach 2,65 m x 3,0 m, zlokalizowanej przy ul. R. [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nakłada na T. B. przedmiotową grzywnę wobec niewykonania obowiązku nałożonego ww. ostateczną decyzją, mimo skierowanego do zobowiązanego w dniu 14 kwietnia 2008 roku upomnienia. Organ wyjaśnił przy tym, iż wysokość nałożonej grzywny nie jest zbyt uciążliwa w odniesieniu do nałożonego w decyzji obowiązku i ma na celu wzbudzenie respektu do poszanowania prawa i zmobilizowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. B. wskazał na swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Podniósł, że ma na utrzymaniu rodzinę oraz jest w trakcie poszukiwania zatrudnienia i wniósł o uwzględnienie tych okoliczności przy rozpatrywaniu sprawy. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 119 i art. 121 § 2 i 4 p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej stanowi decyzja ostateczna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2008 roku, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2007 roku, nr [...]. Organ I instancji powyższą decyzją nakazał T. B. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia wiaty o wymiarach 2,65 m x 3,0 m, usytuowanej w odległości 0,3 m od południowej granicy działki i 3,65 m od wschodniej granicy działki nr [...], położonej przy ul. R. [...] w K. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna służy egzekucji tego obowiązku, wynikającego z decyzji ostatecznej - zgodnie z art. 119 § 1 p.e.a. Organ stwierdził także, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ I instancji - upomnieniem z dnia 14 kwietnia 2008 roku, nr [...] (doręczonym w dniu 9 maja 2008 roku) wezwał T. B., inwestora robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowej wiaty, do dobrowolnego wykonania obowiązku, wymienionego w powyższej decyzji z dnia 19 lutego 2007 roku. Następnie - w dniu 6 listopada 2008 roku, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 roku nałożył na T. B. grzywnę w wysokości 3.000 zł, naliczając jej wysokość na podstawie art. 119 i art. 121 § 2 i 4 p.e.a. tj. od obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami art. 121 § 2 p.e.a. obowiązującymi od dnia 1 lipca 2007 roku, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, natomiast w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł, a zgodnie z § 4, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż organ I instancji, kierując się zasadą racjonalnego działania i skutecznością środka, zastosował środek przymusu w postaci grzywny w zmniejszonej wysokości 3.000 zł, uznał bowiem, że w omawianym przypadku grzywna w takiej wysokości doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ustalając taką wysokość grzywny organ brał pod uwagę niewielką powierzchnię zabudowy wiaty. Organ dodał, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok sygn. akt II OSK 49/06 z dnia 20 grudnia 2006 roku) grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Rolą organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Zobowiązany w każdej chwili może uwolnić się do uiszczenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek. Odnosząc się do treści zażalenia, skoncentrowanego przede wszystkim na trudnej sytuacji zobowiązanego, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zmniejszył grzywnę do wysokości 3.000 zł, a zobowiązany w każdej chwili może uwolnić się od obowiązku jej uiszczenia, wykonując ciążący na nim obowiązek. W skardze na powyższe postanowienie T. B. wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 121 § 5 p.e.a., poprzez jego niezastosowanie. Stwierdził bowiem, iż wiata jest budynkiem, zatem wysokość grzywny powinna zostać ustalona na podstawie ww. przepisu, który stanowi, iż w przypadku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm. - dalej jako p.e.a.), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 6/09, Baza Orzeczeń LEX nr 478530). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo, wbrew twierdzeniom skarżącego, określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór prawidłowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 5 p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 mkw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Mieć należało na uwadze, że obowiązek rozbiórki egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2007 roku i dotyczył rozbiórki wiaty o wymiarach 2,65 m x 3,0 m, której konstrukcja składa się z czterech słupów betonowych o wysokości 1,0 m, na których ustawiono drewnianą konstrukcję dachu dwuspadowego. Z opisu przedmiotowej wiaty, jak również z materiału zdjęciowego, załączonego do protokołu oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 30 sierpnia 2006 roku, a także z pisma skarżącego z dnia 25 sierpnia 2006 roku, wynika, że wiata nie jest trwale związana z gruntem, nie została ponadto wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów. Wspomniane cechy przedmiotowej wiaty nie pozwalają na zaliczenie jej do kategorii budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie bowiem z zawartą w tym przepisie definicją legalną budynku, jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wśród kategorii obiektów budowlanych ustawa - Prawo budowlane wyróżnia oprócz budynków, także budowle i obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Definicja obiektu małej architektury wyklucza zakwalifikowanie przedmiotowej wiaty do tej kategorii obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z kolei każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury stanowi, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, budowlę. Z tych względów przedmiotową wiatę należało zakwalifikować jako budowlę, nie zaś jako budynek. Ustalenie to uzasadniało zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, dla obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, przepisów art. 121 §§ 2, 3 i 4 p.e.a., wykluczało zaś obliczenie wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 p.e.a. W ten sposób wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. akt IV SA 122/01 (ONSA 2004, nr 2, poz. 50) wyrażając pogląd, zgodnie z którym do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 §§ 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie należało wskazać skarżącemu, że nałożona na niego grzywna w celu przymuszenia została określona w dolnych granicach ustawowych. Z przepisu art. 121 § 2 p.e.a. wynika bowiem, że górną granicę grzywny w celu przymuszenia stanowi kwota 10.000 zł. Grzywna została nałożona w zmniejszonej wysokości, co organ odwoławczy słusznie uzasadnił niewielką powierzchnią zabudowy wiaty objętej obowiązkiem rozbiórki. Wskazać ponadto należało, że przyjęcie poglądu skarżącego o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 121 § 5 p.e.a. prowadziłoby do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości. Przyjmując cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 roku, (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 listopada 2008 roku, Dz. Urz. GUS Nr 11, poz. 65), to jest na dzień wydania postanowienia organu I instancji nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, która wyniosła 3.478 zł, grzywna ta zostałaby nałożona w wysokości 5.530,02 zł. Nawet zatem, gdyby przyjąć za trafny zarzut skargi, brak byłoby podstaw do jej uwzględnienia, z uwagi na obowiązujący Sąd zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, wynikający z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem, ponieważ organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł. Skarżący nie wykonał bowiem obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.