II SA/Ke 6/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [....] znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia M.M. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo Budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny w celu przymuszenia wynoszącej 3 000 zł i w tym zakresie orzekł, że grzywna ta wynosi 1000 zł, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] podjętą na podstawie art. 40 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974r.– Prawo budowlane nakazującą M.M. zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce Nr 386 położonej w K. gm. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w oparciu o decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji naruszyły art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nie wyjaśniły dlaczego zastosowały środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł, a nie od razu wykonanie zastępcze, zwłaszcza z uwagi na niewielki zakres prac związanych z wykonaniem tego obowiązku, który w ocenie Sądu wydaje się być szybszym i mniej dolegliwym dla skarżącej środkiem egzekucyjnym. Sąd uznał stwierdzenie, iż nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za niewystarczające uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, do czego organ jest zobligowany przepisem art. 107 kpa. Ponadto wobec nie wyjaśnienia podstawy nałożenia grzywny w wysokości 4000 zł Sąd stwierdził dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Wnioskiem z dnia [...] M. M. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 25.09.2007r. sygn.akt VII SA/Wa 1241/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku nie została dotychczas rozpatrzona. Upomnieniem z dnia [...] PINB wezwał M. M. do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia, obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] tj. zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce Nr 386 położonej w K. Gm. W., a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy Nr [...]. Skarga na bezczynność wierzyciela złożona przez P. M. poskutkowała postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym wyznaczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia[...]. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 20 § 1 pkt 4 , art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 złotych z jednoczesnym ustaleniem opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od nakazu zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce Nr ew. 386 położonej w miejscowości K., gm. W.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. M. podnosząc, iż organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nie wziął pod uwagę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, jak również nie odniósł się do faktu, że w skardze kasacyjnej złożonej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.09.2007r. sygn.akt VII SA/Wa 1241/07 również zawarto taki wniosek, co uzasadnia zawieszenie postępowania lub wstrzymanie się z działaniami mającymi na celu przymuszenie skarżącej do zamurowania otworów okiennych do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie uznał, że w okolicznościach faktycznych danej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął prawidłowe działania przewidziane prawem, po uprzednim wystosowaniu upomnienia i wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...]. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27.02.2007r. sygn.akt II OSK 397/06 stwierdził, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Za niemające znaczenia dla bytu prawnego decyzji z dnia [...] organ uznał wniesienie skargi kasacyjnej do NSA od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.09.2007r. z tego względu, że skarga podlega rozpoznaniu pod kątem zgodności z prawem decyzji ŚWINB odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zamurowania otworów okiennych nie dotyczy zaś zasadności samego obowiązku. Nie mają również znaczenia racje społeczne, w tym sytuacja materialna strony oraz skutki finansowe wykonania decyzji, z uwagi na brak w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty egzekucyjnej ustalonej przez organ I instancji jest zgodna z art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając zmianę wysokości nałożonej grzywny do kwoty 1000 zł organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy zasad nakładania grzywny pod kątem skuteczności i celowości i nie uzasadnił jej wysokości. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywna w wysokości 3000zł jest zawyżona, bowiem koszty związane z wykonaniem nałożonego obowiązku będą wynosić około 1000 zł. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji na zmianę legislacyjną przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie podniesienia maksymalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...]. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z żądaniem ich uchylenia. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wobec nie rozpoznania zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] stwierdziła, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia na obecnym etapie jest nieuzasadnione i przedwczesne, a organy nadzoru budowlanego winny się wstrzymać z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, ponieważ przy uwzględnieniu przedmiotowego wniosku przez Sąd działanie organu spowodowałoby trudne do usunięcia skutki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście tego przepisu ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Przyjmuje się, że ocena prawna w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. IV SA 527/97 LEX Nr 47275). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżenie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdził brak przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń prawnych i faktycznych jedynie w zakresie wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, natomiast nie rozważyły możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu wykonania zastępczego, zgodnie z oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanym wyroku WSA w Krakowie. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu a także jego wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. Podkreślenia wymaga fakt, iż sam pogląd organu w kwestii możliwości stosowania przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest słuszny. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a następnie organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Wskazać należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia tych wymagań nie spełnia, albowiem jak zostało już wcześniej podniesione organy zarówno I jak i II instancji w ogóle nie odniosły się do możliwości zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. W konsekwencji podejmując zaskarżone postanowienie organ naruszył także normy art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania wniosku przez NSA o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...]. Okoliczności uzasadniające czasowe zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wymienia enumeratywnie art. 56 u.p.e.a. stanowiąc w § 1 pkt 1, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Z powyższego przepisu wynika więc, iż samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.