IV SA/Wa 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwaną dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. B., z dnia 17 stycznia 2013 r., na decyzję Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą nałożono obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na części działki o nr. ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., położonej w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] obszar łąkowy ([...]), polegających na zdjęciu nawiezionego materiału w wysokości 50 cm (od powierzchni gruntu) i wywiezienia materiału poza granice Wspólnoty [...], wchodzącej w skład obszaru Natura 2000 uchylił w części pkt 1, w pkt 2 oraz pkt 3, w zakresie sposobu przywrócenia poprzedniego stanu części danego obszaru, terminu wykonania nałażonego obowiązku oraz przedłożenia informacji o realizacji pierwszego i drugiego etapu prac nałożonej w przedmiotowej decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] kwietnia 2012 , nr [...], zawiadomił o wszczęciu na wniosek Urzędu Miasta K. postępowania administracyjnego w trybie art. 37 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późń. zm.) dalej ustawa o ochronie przyrody, w sprawie nawożenia mas ziemnych i wykonania prac ziemnych na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. W odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , przekazał dowody i informacje toczącego się w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. postępowania w przedmiotowej sprawie. Przekazane materiały dowodowe świadczyły o sposobie użytkowania przedmiotowego terenu w latach 1970-2011, a także lokalizację oraz powierzchnię części łąki na działce o nr ew. [...] która uległa zniszczeniu. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], nałożył na J. B. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na części działki o nr ew [...]., obręb [...] przy ul. [...] w K., położonej w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] obszar łąkowy ([...]) polegających na zdjęciu nawiezionego materiału o wysokości 0,5 m i wywiezieniu materiału poza granice obszaru Natura 2000. Skarżący został również zobowiązany do wykonania ciążącego na nim obowiązku do dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz przedłożenia informacji o realizacji warunków powyższej decyzji w terminie 14 dni od daty zakończenia prac. Organ I instancji podkreślił istotny związek pomiędzy występowaniem w składzie gatunkowym przedmiotowej łąki trzęślicowej krwiściąga lekarskiego Sanguisorba officinalis, a motyli z rodzaju Maculinea tj. modraszka telejusa Maculinea teleius oraz modraszka nausitousa maculinea nausthous, jako rośliny żywicielskiej wymienionych gatunków motyli, uległy zniszczeniu siedliska tych motyli. W dniu [...] stycznia 2013 r. J. B. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ II instancji orzekł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 104 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu podkreśla, że przedmiotowa działka znajduję się w granicach [...] obszaru łąkowego ([...]), który wyznaczony został dla ochrony motyli wymienionych w Załączniku Dyrektywy Siedliskowej, które zostały wpisane do SDF przedmiotowego obszaru tj. modraszek nausitousa maculinea nausthous, modraszek telejusa Maculinea teleius, czarwończyk fioletek Lycaena helle oraz czerwończyk nieparek Lycaena dispar. Jednocześnie omawiany obszar Natura 2000 obejmuje ochroną siedliska przyrodnicze wymienione w Załączniku I Dyrektywy Siedliskowej, są to m. in.: niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie Arrhenatherion elatioris (kod siedliska [...]) oraz zmiennowilgotne łąki trześlicowe Molinion (kod [...]) Jest to istotne ze względu na ścisłą zależność występowania populacji motyli z rodzaju Maculinea na przedmiotowych łąkach, w skład których wchodzi roślina żywicielska dla omawianych motyli, czyli krwiściąg lekarski Sanguisorba officinalis. Według organu II instancji oba organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postaci oględzin terenu działki o nr ew. [...], obręb [...] , przy ul. [...] w [..]. Organ I instancji przekazał pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] protokół z wizji terenowej, sporządzony na podstawie przeprowadzonych trzech odkrywek, analizy składu gatunkowego przedmiotowej łąki oraz oględzin działek sąsiadujących. Organ II instancji podkreślił również, że w profilu glebowym stwierdzono warstwy piasku, gliny, drobne elementy cegły oraz fragmenty betonu. Gleba na przedmiotowej łące jest wilgotna jednak nie jest to teren podmokły, jakim był przed nawiezieniem ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził w spornej decyzji, iż działania naprawcze nałożone przez organ I Instancji, winny zostać uzupełnienie o obowiązek koszenia przedmiotowej łąki. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stanął wcześniej na stanowisku, iż zdjęcie i wywiezienie mas ziemnych z analizowanego terenu byłoby działaniem, które wystarczyłoby do przywrócenia poprzedniego stanu o czym jest mowa w art. 37 o ochronie przyrody. Organ II instancji stwierdził, że zebranie wierzchniej, nadsypanej warstwy ziemi nie będzie wystarczające do odtworzenia się gatunków charakterystycznych dla łąk trzęslicowych takich krwiściąg lekarski czy rdest wężownik, które to gatunki wcześniej występowały na danym terenie. Biorąc pod uwagę powyższe, samo zebranie i wywiezienie mas ziemnych nie spowoduje, przywrócenia poprzedniego stanu omawianego obszaru, co jest sprzeczne z ideą i założeniami art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też organ II instancji wskazał na konieczność koszenia łąki raz do roku przez okres pięciu lat oraz przedkładania informacji o realizacji tych działań w terminie 7 dni od ich wykonania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż dopiero całość działań, które będą obejmować zebranie nawiezionej ziemi warstwy ziemi, usunięcie z obszaru Natura 2000 oraz koszenie przedmiotowej łąki, pozwoli na wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz, że prawidłowo wykonane działania naprawcze przyczynią się do przywrócenia na analizowanym obszarze niszczonego siedliska łąk trzęślicowych. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając jej: naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 139 k.p.a. poprzez nałożenie dodatkowego obowiązku przez organ II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 37 ustawy o chronię przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 139 k.p.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. Z uwagi na naruszenie jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego Sąd nie badał zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Decyzja GDOŚ z dnia [...] października 2013 r., wydana w następstwie wniesienia odwołania skarżącego, na decyzję RDOŚ, z dnia [...] grudnia 2012 r., narusza zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. Według tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika zasada, gwarantująca stronie swobodę w realizowaniu przyznanego jej prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określenie "niekorzyść strony", o której mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. z sentencją decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2013 r. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex nr 392687 oraz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, nie publ.). W świetle powyższych wywodów zdaniem Sądu, kwestionowana decyzja GDOŚ z dnia [...] października 2013 r. narusza art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z zestawienia treści decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. i rozstrzygnięcia GDOŚ z dni [...] października 2013 r. niezbicie wynika, że decyzja GDOŚ spowodowała pogorszenie sytuacji strony, gdyż organ uchylił zaskarżoną decyzję, która nakładała na niego jedynie obowiązek zdjęcia nawiezionego materiału o wysokości 0,5 (od powierzchni gruntu) i wywiezienia materiału poza granice obszaru Natura 2000. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy nie można podzielić stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę według, którego działania naprawcze nałożone na skarżącego w decyzji RDOŚ w K. winny być uzupełnione o obowiązek koszenia łąki. Zdaniem Sądu, poprzez wydanie decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2013 r. nastąpiła zmiana decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżącego. Znaczenie słowa "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzystną nową sytuację w której znalazł się odwołujący na skutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. pogorszyła się materialnoprawna sytuacja skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji ukształtowała sytuację prawną skarżącego w sposób mniej korzystny niż wynikało to z decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. Zakwestionowana treść decyzji RDOŚ przez organ II instancji była dla skarżącego korzystniejsza od treści decyzji organu odwoławczego. Ograniczenie wynikające z treści art. 139 k.p.a. stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony. Zakaz ten poprzez niedopuszczenie do pogorszenia sytuacji prawnej strony ustalonej w decyzji organu I instancji stwarza zachętę do korzystania ze środków odwoławczych. Ochrona tego interesu stanowi wartość tak doniosłą, iż wymaga ograniczenia możliwości zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 63). Poprzez uchylenie przez GDOŚ zaskarżoną decyzją w brzmieniu: "1 uchylam zaskarżoną decyzję; w części punktu 1, w punkcie 2 oraz w punkcie 3 w brzmieniu: a. w części punktu 1, w zakresie sposobu przywrócenia poprzedniego stanu części danego obszaru, w brzmieniu: "polegających na zdjęciu nawiezionego materiału do wysokości 0,5 m (od powierzchni gruntu) i wywiezieniu materiału poza granice ww. obszaru Natura 2000. b. w punkcie 2, w brzmieniu: "Termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 niniejszej decyzji ustala się do dnia 30 kwietnia 2013 r." c. w punkcie 3, w brzmieniu: Zobowiązuję Pana J. B. do przedłożenia informacja o realizacji warunków niniejszej decyzji w terminie 1 dni od daty zakończenia prac o których mowa w pkt 1 decyzji." 2. i w tym zakresie orzekam co następuje: a. uchylona część punktu 1 otrzymuje brzmienie: "polegających w pierwszym etapie na zdjęciu nawiezionego materiału o wysokości 0,5 m (od powierzchni gruntu) i wywiezieniu materiału poza granice ww. obszaru Natura 2000, oraz w drugim etapie na koszeniu łąki raz do roku przez okres 5 lat" b. punkt 2 otrzymuje brzmienie: "Termin wykonania obowiązku pierwszego etapu o którym mowa w pkt 1 niniejszej decyzji ustala się do dnia 31 marca 2014 r." c. punkt 3 otrzymuje brzmienie: "Zobowiązuję Pana J. B. do przedłożenia informacji o realizacji pierwszego etapu w terminie 14 dni od daty zakończenia prac, oraz każdorazowo po wykonaniu drugiego etapu prac w terminie 7 dni od ich wykonania.", nastąpiło zwiększenie zakresu obowiązków skarżącego w stosunku do przyznanego decyzją RDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. O tym, czy decyzja GDOŚ z dnia [...] października 2013 r., została wydana na niekorzyść skarżącego, Sąd stwierdził, porównując treść decyzji organu II instancji z treścią decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Sądu kryterium oceny kierunku, w jakim nastąpiła zmiana sytuacji prawnej skarżącego, stanowiła treść decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji z dnia [...] października 2013 r. przez GDOŚ spowodowało niekorzystną sytuację dla skarżącego w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. W przedmiotowej sprawie oznacza to pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w zakresie rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji. Pojęcie niekorzyści w niniejszej sprawie trzeba odnieść do treści odwołania skarżącego od decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Sądu, niekorzystna będzie więc taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska wyrażonego przez stronę w odwołaniu. Podstawową wartością zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. jest ochrona praw indywidualnych strony w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca poprzez instytucje zakazu reformationis in peius zdecydował się na ochronę praw nabytych z decyzji nieostatecznych (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 77). Organ odwoławczy odstępując od ww. zakazu obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się tylko wtedy, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ nie wykazał wystąpienia przesłanek wyłączających stosowanie zakazu wynikającego z treści art. 139 k.p.a. Naruszenie zakazu wynikającego z ww. przepisu trzeba traktować jako naruszenie prawa, ze wszystkimi skutkami, jakie dla takiego naruszenia prawo przewiduje. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organ raz jeszcze oceni, zarzuty podniesione w odwołaniu skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r., od decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2012 r. W tej sytuacji Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. | |