IV SA/Wa 1321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołań A.Z. i K.Z. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz parkingu naziemnego na działce o nr. ew. [...] z obr. [...], położonej przy ulicy [...] i [...] w W., dalej "przedmiotowa inwestycja", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach. M.S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji poprzez ustalenie: -linii zabudowy od strony ulicy [...] jako przebiegającej w odległości 7,5 m od granicy działki, jako kontynuacja linii zabudowy na działce o nr. ew. [...] a od strony ulicy [...] w odległości 9 m od granicy działki jako kontynuacja linii zabudowy na działkach o nr ew. [...] i [...]; -wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 0,3, przekraczającego średnią wartość wskaźnika na danym terenie, który wynosi 0,26. Wyznaczono go jako wskaźnik powierzchni zabudowy budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej, położonych na działce o nr ew. [...], który wynosi 0,30; -powierzchni biologicznie czynnej –minimum 40%; -szerokości elewacji frontowej na 28 m (na analizowanym terenie szerokość ta wynosi od 5 do 42 m i średnia 11 m. Ustalona szerokość występuje na działce o nr ew. [...] i [...] w związku z czym przychylenie się do wniosku strony było możliwe. Odwołania wniosły A.Z. i K.Z., zarzucając decyzji organu I instancji : -wadliwe wyznaczenie linii zabudowy tj. z naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr 164,poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem"; -wzięcie do analizy parametrów budynków mieszkalnych podczas gdy przeważającą funkcją występującą na tym terenie jest funkcja usługowo-handlowa a taką funkcję mają spełniać budynki planowanej inwestycji; - niezgodność z projektem plan, który dopuszcza na tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną oraz inne parametry projektu planu tj. powierzchnia biologicznie czynna min. 60% - w decyzji 40%; -wątpliwości co do szerokości elewacji frontowej tj. ustalenie zbyt dużej szerokości na analizowanym terenie; -wątpliwości co do prawidłowości powiadomienia stron postępowania. -Po rozpoznaniu odwołań m.in. obecnej skarżącej organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organu I instancji. Zdaniem organu ustalenia decyzji są zgodne z przepisami prawa a parametry inwestycji zostały ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną. Linia zabudowy od strony ulicy [...] ustalona została jako kontynuacja linii zabudowy na działce o nr. ew. [...]. Nie jest możliwe ustalenie jednolitej linii zabudowy przy tej ulicy bowiem zabudowa istniejąca na działkach przylegających do jej pasa drogowego posadowiona została w różnych od niej odległościach. Powołanie się na jedną z istniejących linii zabudowy było dopuszczalne w świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia. Co prawda organ I instancji powołał się na ust. 3 ale nieprawidłowe przywołanie podstawy prawnej w sytuacji gdy istnieje podstawa prawna do takiego działania nie wystarcza do uchylenia decyzji. Ustalenie linii zabudowy od strony ulicy [...] dokonane zostało na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie wymaga to głębszej analizy organu. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przyczyny takiego działania wyjaśnił organ I instancji a organ II instancji nie znajduje podstaw do zakwestionowania tych ustaleń. Co do kwestii ustalenia wskaźnika ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% organ II instancji wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują zasad i trybu ustalania tego wskaźnika. W związku z tym określenie go na takim poziomie przy nie zakwestionowanych skutecznie przez odwołujące się strony okolicznościach sprawy organ uznać za prawidłowe. Szerokość elewacji frontowej została ustalona na podstawie § 6 ust. 2. Organ I instancji uzasadnił to stanowisko i organ II instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Projekt planu miejscowego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Zalicza się do nich inwestor i właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Co prawda część z tych osób nie odebrała wezwań /adresy pochodziły z rejestru gruntów/– korespondencja wracała z adnotacją "adresat wyprowadził się" to jednak skoro same te osoby zaniedbały ujawnienia danych w rejestrze co do aktualnych miejsc zamieszkania nie sposób uznać, że praw tych osób zostały naruszone (dt. J. i W.K.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca K.Z. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego; -art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7, 32 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez niewłaściwą subsumpcję tych norm, naruszenie zasady równości praw obywateli poprzez udzielenie M.S. szeregu nieuzasadnionych ustępstw, które w takich ilościach nie są udzielane innym osobom ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to wyznaczenia linii zabudowy od ulicy [...], wyznaczenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej niższego niż w projekcie planu i na działkach sąsiednich, współczynnika zabudowy wyższego niż to wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej, współczynnika zabudowy liczonego dla budynków mieszkalnych a nie budynków o funkcji usługowo-biurowej; -wydanie decyzji dla budynku usługowo-biurowego w sytuacji w której, zgodnie z przepisami ustawy prawo budowalne budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek którego powierzchnia usługowa nie przekracza 30%. Gdyby urząd zastosował te przepisy w obszarze analizowanym nie znalazłyby się budynki usługowe, -wątpliwości co do powierzchni obszaru analizowanego. -naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji sugestii inwestora podczas gdy linia ta powinna być wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku na którym znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Budynek na działce o nr ew.[...] jest zdecydowanie bardziej cofnięty niż wyznaczona linia zabudowy, zaś załącznik nr 1 obrazuje prawidłową linię zabudowy a nadto sąsiedni budynek na działce [...] również jest cofnięty w stosunku do działki o nr ew. [...] linii zabudowy gdyż o linii zabudowy decyduje ściana budynku a nie schody, co powoduje, że nie jest spełniony również § 4 pkt 1 rozporządzenia; -błędnym ustaleniu wskaźnika zabudowy tj. dokonanie analizy współczynników dla budynków mieszkalnych podczas gdy przeważającą funkcją budynków jest funkcja usługowo-handlowa; -wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej, przy braku na analizowanym terenie szerokości budynku 23,5 m. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc brak planu miejscowego uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 j.t.), dalej "p.z.p.", o ile został uchwalony. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Fakt, że trwają pracę nad planem nie oznacza, że organ musi zawiesić postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Art. 62 ust.2 p.z.p. daje organowi jedynie takie uprawnienie. W związku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 p.z.p. sąd uznał za niezasadny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wjazd, zgodnie z decyzją, ma odbywać się od ulicy [...]. Prawidłowo zatem za front działki przyjęto jej część od strony ulicy [...]. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1306/11, LEX nr 1112661, wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11 w CBOSA). Analiza załącznika graficznego do decyzji wskazuje, że obszar analizowany nie został ustalony w sposób prawidłowy ponieważ granica obszaru analizowanego nie stanowi średnicy o długości stanowiącej 3krotność frontu działki, liczonego od środka działki inwestycyjnej. Obszar analizowany został wyznaczony w większych granicach. Nie zostało w analizie wykazane dlaczego powiększono ten obszar. Czyni to zasadnym zarzut skargi co do wadliwego ustalenia obszaru analizowanego, co przekłada się na wadliwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 80 K.p.a.). Zgodnie z § 4. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W pkt 2 przewidziano odstępstwo od tej zasady wskazując, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W pkt 3 natomiast ustalono, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jak pisze organ II instancji ustalenia linii zabudowy dokonano na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, od strony ulicy [...] i na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuacja linii zabudowy na dz [...] ze wskazaniem, że nie można ustalić jednolitej linii zabudowy ponieważ budynki położone są w różnej odległości od pasa drogowego. Tymczasem z analizy urbanistycznej wynika, że linię zabudowy od strony ulicy [...] wyznaczono od linii zabudowy na działce [...] a od strony ulicy [...] jako kontynuacją linii zabudowy na działkach [...] i [...] stosując § 4 ust. 3 rozporządzenia. W związku z tym mamy do czynienia ze sprzecznością treści decyzji organu II instancji i analizy w zakresie podstawy prawnej zastosowanego odstępstwa. Ponadto z analizy nie wynika, co było powodem zastosowania jakiegokolwiek odstępstwa. Ustalając linię zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić ją zgodnie z zasadą wyrażoną w pkt 1 a dopiero gdyby nie było to możliwe zastosować wyjątek. Zastosowanie wyjątku musi znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ nie może w tym wypadku zastąpić w tym zakresie ustaleń analizy. Może natomiast ocenić czy przyjęte przez urbanistę rozwiązanie jest prawidłowe. Podobne zarzuty należy podnieść w stosunku do ustalenia wskaźnika powierzchni powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z § 5. 1. Rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z pkt 2, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Sądu analiza w zakresie tego wskaźnika w ogóle nie wskazuje w jaki sposób wyliczono ten wskaźnik. Podano tylko parametry "od-do" – brak wskazania na podstawie jakich danych jednostkowych i dla jakich działek dokonano tych wyliczeń. Nie uzasadniono także przekonująco dlaczego dla ustalenia parametru 0,30 przyjęto właśnie działkę [...]. Nie wiadomo więc jako względy natury urbanistyczne i związane z ładem przestrzennym legły u podstaw zastosowania wyjątku od zasady określonej w § 5.1 rozporządzenia. W ocenie Sądu ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni odstąpienie od zasady określania tych parametrów musi znaleźć uzasadnienie matematyczne w analizie. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione. Powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie jest parametrem niezbędnym w decyzji o warunkach zabudowy. Kolejny parametr "szerokość elewacji frontowej" od strony określa się od strony frontu działki. § 6. 1. Rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W § 6.2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobnie jak w przypadku wyżej wskazanych parametrów analiza urbanistyczna nie wskazuje matematycznie w jaki sposób została wyliczona średnia szerokość elewacji frontowej na terenie objętym analizą i z jakich powodów przychylono się do wniosku inwestorki i ustalono ten parametr na 28 m. Z analizy wynika tylko, że takie wartości występują na działkach o funkcji mieszkaniowej. W ocenie sądu skoro inwestor planuje zabudowę 2 budynkami szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona dla obu tych budynków. Podstawą do ustalenia średniej powinny być budynki mieszkalne na obszarze objętym analizą a dla budynku usługowego – budynki o takiej samej funkcji. Brak jest podstaw prawnych do ustalania parametru szerokości zabudowy dla budynku usługowego na podstawie parametrów budynków na działkach sąsiednich spełniających funkcje usługowe. Zasady dobrego sąsiedztwa i konieczności zachowania ładu przestrzennego nakładają na organy obowiązek ukształtowania nowej zabudowy z uwzględnieniem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. W sytuacji w której, jak to wynika z wniosku, inwestorka chce budować 2 budynki o diametralnie różnej powierzchni trudno podzielić ustalenia analizy i organu o jednorodnym ustaleniu szerokości elewacji frontowej – byłoby to zresztą sprzeczne z wnioskiem strony. Poza tym, wyznaczając szerokość elewacji frontowej – należy wskazać albo jej minimum i maksimum albo jedną wartość. Wskazanie jedynie maksymalnej wartości jest w świetle ww rozporządzenia niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r, sygn. akt II OSK 1955/10, LEX nr 1083627, wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r, sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Łodzi z 16 grudnia 2015 r, sygn. akt II SA/Łd 959/15 w CBOSA). Te same argumenty dotyczącą braku możliwości ustalenia wyłącznie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7. 1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. (§ 7.2). Jeżeli natomiast wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7.3). W pkt 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.§ 7.1 przy jednoczesnym stwierdzeniu, że na analizowanym terenie budynki posiadają różne wysokości. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich. Nowy budynek ma się bowiem wkomponować w istniejącą zabudowę. Z analizy wynika, że budynki są na różnej wysokości a zatem prawdopodobnie (choć niekoniecznie) mogą tworzyć uskok. Wtedy powinno się zastosować § 7. 3 lub § 7 .4 rozporządzenia. W ocenie Sądu analiza w tym zakresie także jest błędna. Zatem organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 3-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. we wskazanym wyżej zakresie. Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien zlecić sporządzenie nowej analizy z prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowe z podaniem podstawy prawnej z rozporządzenia i stosownych wyliczeń uzasadniających przyjęte parametry i przekonującym uzasadnieniem przyjęcia wyjątków od zasad kształtowania tych parametrów (o ile takie zostaną przyjęte). Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 danego § (4-7) i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani z uzasadnienia decyzji, ani z analizy nie wynika w ogóle aby organ dokonywał oceny inwestacji pod kątem zachowania ładu przestrzennego. Analiza powinna zawierać szczegółowe zestawienie parametrów działek na obszarze analizowany, z uwzględnieniem wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych dla zabudowanych działek z obszaru analizowanego, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (lub górnej krawędzi gzymsu, attyki) dla tych nieruchomości. Parametry te nie wynikają także ze zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero tak sporządzona analiza może być podstawą do wydania prawidłowej decyzji. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione Uzasadnienie dla przyjętych wielkości winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o racjach, które były powodem takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wady w ustaleniu stanu faktycznego uniemożliwiają ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego czy Konstytucji R.P. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, 135 i 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.