IV SA/Wa 1321/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Miasta [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...], z [...] marca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], wymierzającą Miastu [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie warunków określonych w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w [...] – I etap realizacji odcinka [...] - od [...] "[...]" do torów odstawczych za [...] realizowanego w wariancie technologicznym I. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniach [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r. w porze nocnej Strona prowadziła prace polegające na betonowaniu ścian szczelinowych oraz płyty dennej, co stanowi naruszenie warunku ujętego w pkt 1.2.2. decyzji środowiskowej, ustanowionego przez organ ochrony środowiska dla etapu realizacji przedmiotowej inwestycji w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów z nią sąsiadujących. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w toku kontroli prowadzonej przez [...] WIOŚ i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], który został podpisany przez Stronę bez zastrzeżeń. Uzasadniało wymierzenia kary w oparciu o art. 136 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji organ II instancji orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji [...] WIOŚ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] (dalej jako "strona skarżąca"), zaskarżając w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony skarżącej. 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy strona skarżąca będąc zobowiązaną do prowadzenia prac w sposób niezagrażający wystąpieniem katastrofy budowlanej (vide Rozdział VII Ustawy Prawo Budowlane, w szczególności art. 73) miała rzeczywistą możliwość zachowania wszystkich warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, czy też ze względu na bezpieczeństwo prowadzonych prac (zapobieżenie katastrofie budowlanej) strona skarżąca wymagania Decyzji Środowiskowej zmuszona była naruszyć. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości i zostały prawidłowo ustalone przez organy obu instancji. Bezspornie bowiem skarżący nie dochował warunków określonych w decyzji środowiskowej, wobec prowadzenia w dniach [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r. prac w porze nocnej. Skarżący tych ustaleń nie kwestionował w toku postępowania. W tych okolicznościach oraz wobec zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, istotne okoliczności faktyczne Sąd uznał za udowodnione. Zatem zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 136a ust 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), której wysokość mogła być wymierzona w przedziale od 5 000 do 1 000 000 zł. Z kolei art. 136c ww. ustawy stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego zawiera m.in. dział IVa, dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Z jego art. 189a § 1 wynika, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu, zaś § 2 tego artykułu wskazuje, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 kpa, odnoszący się do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem kara ta została nałożona, a nie wymierzona. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji sankcji o charakterze pieniężnym, zaś wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji wysokości sankcji o charakterze pieniężnym (ustalenie wysokości kary pieniężnej). Należy jednak zwrócić uwagę, że dział III Ordynacji podatkowej, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, reguluje szereg kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa, w tym terminy przedawnienia (rozdział 8), odsetki (rozdział 6) i udzielanie ulg (rozdział 7a). Nie ma tam jednak przepisów odnoszących się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Przepis art. 189a § 1 kpa nakazuje więc stosowanie przepisów działu IVa w sprawach, w których nie dochodzi do wyłączenia stosowania przepisów tego działu w zakresie wynikającym z § 2. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia nie zostały uregulowane w Ordynacji podatkowej, to tym samym w tym zakresie zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nakładając karę pieniężną, winien więc rozpatrzeć sprawę także pod kątem ewentualnego zastosowania art. 189f kpa. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko, że skoro w art. 136c ww. ustawy znajduje się odesłanie do przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 kpa, to art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d kpa te nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu. Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić, gdyż przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa nie zawierają swoistych regulacji w nim wskazanych. Tożsame stanowisko, choć w sprawie kar nakładanych w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska, wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 202/19 (dostępny w bazie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko to w pełni podziela. W świetle powyższych rozważań zasadny był zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy art. 189a § 2 pkt 2 kpa, a sprowadza się ono do nieuzasadnionego jego nie zastosowania, pomimo braku regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada sprawę pod kątem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, tj. rozważy zastosowanie art. 189f § 1 kpa, mając na uwadze, że naruszenie warunków decyzji środowiskowej miało miejsce tylko trzykrotnie i oceni tę okoliczność mając na uwadze, zarówno okoliczności naruszenia, rozmiar oraz czas realizacji inwestycji. Na tym etapie postępowania przedwczesne jest kategoryczne stwierdzenie, że naruszenie prawa w niniejszym przypadku miało postać naruszenia znikomej wagi. Okoliczności te muszą być zbadane i rozważone przez organ administracji, a następnie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się: wpis od skargi, określony na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.) oraz punktem IV załącznika do niej.