IV SA/Wa 1322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi C. F. i W. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia[...] czerwca 2011 r., nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. gm. [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], stanowiącej drogę i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 1975 r. błędnie uznał się za organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...]. Minister wskazał, że postępowania w trybach nadzwyczajnych traktowane są jako postępowania administracyjne w nowej sprawie. Właściwość rzeczową organu ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. W myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z powyższym obecnie, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wynika z tego - zdaniem Ministra - że właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli C. i W. F., zaskarżając "decyzję w całości i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi C.F. i W.F. podali, ze zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zawartymi w postanowieniu z dnia [...]marca 2009 r., nr [...], wystąpili do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] orzekającej o scaleniu. Zdaniem skarżących, skoro żaden z organów administracji publicznej - ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia tej sprawy, to zgodnie z art. 22 k.p.a. jeden z tych organów powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. Błędne wskazywanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a następnie uznawanie się za niewłaściwy przez organ, do którego zgodnie z pouczeniem wniesiono wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, narusza art. 7,8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto skarżący zawali w skardze zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie mógł prowadzić postępowania w trybie nadzwyczajnym, ponieważ od dnia 1 sierpnia 2009 r. nie jest organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów. Organem wyższego stopnia jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości wystąpienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego miedzy Ministrem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., organ wyjaśnił, że nie mógł wszcząć sporu kompetencyjnego, ponieważ nie otrzymał postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o przekazaniu według właściwości wniosku C.F. i W.F. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 1975 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 300). Sąd badając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]którą organ uchylił decyzję własną w całości z dnia [...]sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w I instancji w oparciu o wyżej wymienione kryteria, uznał że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni przepisów prawa, wskazujących na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r., zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., gm. [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], stanowiącej drogę. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei w art. 17 k.p.a. wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na którego przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996 s.732, wyrok SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1173/08, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...]września 1975 r. zatwierdzająca projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z., Gm. [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], należącej w czasie scalenia do C.F., wydana została w oparciu przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94), od dnia 12 czerwca 1975 r. przeprowadzanie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Ustawa ta została uchylona na mocy art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). Obecnie kwestie związane ze scalaniem i wymianą gruntów uregulowane są w ujednoliconej 2003 roku wersji w/w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu ¡ wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Art. 3 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r., wskazywał iż postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej z ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten został zmieniony art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) i z dniem 1 sierpnia 2009 r. otrzymał on brzmienie: "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". Pominięto zdanie drugie tego przepisu, które wskazywało wprost na wojewodę jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. W chwili obecnej z w/w przepisu nie wynika więc właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. W tej sytuacji należy odwołać się do art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przyjąć zatem należy, że organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a.. Podnoszone przez skarżącego merytoryczne zarzuty przeciwko decyzji Wojewody [...] z dnia 30[...] września 1975 r. nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, albowiem zaskarżona została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Rzeczą Sądu była więc ocena tej decyzji w aspekcie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Powyższe rozważania pozwalają na skonstatowanie, że do takiego naruszenia nie doszło. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego możliwości zainicjowania sporu kompetencyjnego przez Ministra, wyjaśnić należy, że ze sporem o właściwość mamy do czynienia w sytuacji, gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej uznają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (tzw. pozytywny spór o właściwość), jak również w sytuacji, gdy żaden z co najmniej dwóch organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej sprawy administracyjnej (tzw. negatywny spór o właściwość). Zasadniczym celem sporu o właściwość jest zatem ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej. Spory negatywne służą natomiast wyeliminowaniu negatywnej sytuacji, w której w danej tożsamej sprawie administracyjnej żaden z co najmniej dwóch organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia. Spory o właściwość służą więc zabezpieczeniu sfery praw i interesów uczestników postępowania, co jest realizowane poprzez zapewnienie im odpowiedniego poziomu dostępu do postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 22 § 3 k.p.a. wynika, że legitymację do żądania rozpatrzenia sporu kompetencyjnego mają wyłącznie: strona, organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrywało wniosek C.F. i W.F. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]czerwca 2008 r., znak: [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziałów geodezyjnych działki nr [...]położonej w obrębie [...] miasta S., w którym strony zawarły jednocześnie podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 1975 r. Ponieważ podanie (wniosek) strony zawierało żądanie załatwienia spraw administracyjnych, które należą - zdaniem organu administracji publicznej wstępnie oceniającego wniosek - do właściwości kilku organów, organ administracji publicznej do którego wniesiono podanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zobowiązane było wszcząć postępowanie w zakresie sprawy, jaka należy do jego właściwości. Natomiast w pozostałym zakresie żądania zawartego w podaniu, organ ten zobowiązany był, na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach które dotyczą tego żądania powinien o wnieść odrębne podanie do organu właściwego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wywiązało się z tego obowiązku w sposób należyty - postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zawiadomiło wnioskodawców o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego. Zatem skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi według właściwości w formie postanowienia wniosku C.F. i W.F. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 1075 r., a jedynie - na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. - poinformowało stronę o właściwości organu do którego należy wnieść ten wniosek, to nie można zarzucić Ministrowi naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił. 6