IV SA/Wa 1324/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., którą umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 4,07 Ha położonych we wsi L. , w tym nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że podstawowym zagadnieniem w trakcie toczącego się postępowania jest ustalenie, czy skarżącemu przysługuje tytuł strony uprawniający go do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993. W ocenie Ministra, aby stwierdzić, że po stronie B. P. istnieje interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody (której rozstrzygnięcie dotyczy działki nr [...] położonej we wsi L.) należy wykazać, iż B. P. przed wydaniem zaskarżonej decyzji przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Minister wskazał, że w związku z faktem, że skarżący swoje prawo do własności ww. gruntu wywodzi z danych ewidencyjnych (a mianowicie: w wpisie w katastrze z 1869 r. właścicielem tego gruntu jest Spółka Rolników, w wypisie z EGiB z dnia [...] lipca 1992 r. oraz z dnia [...] lipca 1995 r. jako właściciel tej działki również ujawniona jest Spółka Rolników w P.), Minister wystąpił do B. P. o wyjaśnienie, jaki jest status prawny podmiotu wpisanego w wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów jako "Spółka Rolników w P.", jaka była podstawa prawna jej powołania, udziałowcy, oraz kto jest uprawniony do jej reprezentowania. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik wnioskodawcy nadesłał wyjaśnienia, w których wskazał że wykazana w wypisie z ewidencji gruntów i budynków Spółka Rolnicza w P. figuruje od początku prowadzenia katastru nieruchomości. Wpisu dokonano, używając określenia "Spółka Rolników", z uwagi na mnogość właścicieli. Jezioro K. (w skład którego wchodzi ww. działka) zostało zakupione przez siedmiu rolników ze wsi P. w 1840 r., pełen skład Spółki Rolników w P. zawiera dokument z rejestru gruntów. Jako główny uprawniony Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 do reprezentowania współwłaścicieli jest wnioskodawca - ówczesny sołtys wsi P.. Wyjaśnienia te zostały powtórzone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec takich wyjaśnień, Minister stwierdził, że nie zostały przedstawione jakiekolwiek dokumenty, na podstawie których można było określić jaki jest status prawny spółki, jaka była podstawa prawna jej powołania, jacy są obecni udziałowcy tej spółki oraz kto jest uprawniony do jej reprezentowania. Zdaniem organu B. P. nie przedstawił również dokumentów z których wynikałoby, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przysługiwał mu tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości lub przysługiwało mu roszczenie prawnorzeczowe w stosunku do tej działki, albo też że prawo takie przysługiwało wyżej przywołanej spółce. Minister zaznaczył, że B. P. wskazał również, że nieruchomość spełnia kryteria wynikające z ustawy z dnia [...] czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponadto swoje prawo do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z wpisu w Księdze Wieczystej K. i K.. Odnosząc się do powyższego Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ww. ustawy). Przeprowadzone przez Ministerstwo postępowanie wyjaśniające nie wykazało, iż spółka została powołana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Zatem, zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia w materiałach dowodowych twierdzenie, że nieruchomość spełnia kryteria wynikające z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W ocenie Ministra przymiotu strony odnośnie spornej nieruchomości B. P. nie może wywodzić również z wpisów w Księdze Wieczystej KW Nr K. i K. K. [...], na którą się powołuje. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. księga ta utraciła z dniem 1 stycznia 1989 r. moc prawną i podlegała zamknięciu z urzędu. Tym samym brak jest możliwości stwierdzenia w formie odpisu z księgi aktualnego stanu prawnego w niej ujawnionego. Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 Organ wskazał także, że roszczenia związane z prawem własności są co do zasady rozpatrywane na drodze postępowania cywilnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podsumowując Minister zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. nie było ustalenie stanu prawnego działki nr [...], lecz jedynie orzeczenie o przekazaniu działki stanowiącej własność Skarbu Państwa na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych (wykonującej uprawnienia właścicielskie wobec Skarbu Państwa). Zdaniem organu podmiotem, któremu przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Skarżący nie przedstawił natomiast dokumentu wskazującego na to, że na dzień wydania decyzji Wojewody prawo własności przysługiwało właśnie jemu. Na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P.. Nie zgodził się z argumentami Ministra, że nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu będącego podstawą do uznania, że jest on udziałowcem czy też następcą prawnym Spółki Rolników w P.. Zaznaczył, że przedłożył protokół na dzień zakładania Ewidencji Gruntów i Budynków, ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K.. Złożona zaś w latach 60 - tych EGiB została zatwierdzona decyzją Państwowej Rady Narodowej. Ponadto zdaniem skarżącego o jego umocowaniu prawnym przesądza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 91/07. Zdaniem skarżącego, protokół z ustalenia stanów prawnych na moment zakładania ewidencji gruntów i budynków w 1964 r. wskazuje, iż właścicielem parceli nr 1 (obecnie części działki nr [...]) był m.in. J. P., którego spadkobiercą był J. P., a którego z kolei spadkobiercą jest skarżący. Skarżący stwierdził również, iż jako spadkobierca jest uprawniony do udziału w Spółce Rolników w P.. Skarżący wskazał także, że sporna nieruchomość spełnia kryteria wynikające z ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ponieważ 7 mieszkańców wsi P. zakupiło w 1840 r. Jezioro K. i jezioro K. w celu wspólnego użytkowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane decyzje odpowiadają prawu. Sąd kontrolował w niniejszym postępowaniu decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r., o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 4,07 Ha położonych we wsi L., w tym nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Wskazać należy, iż B. P. kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Aby zatem organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest ustalenie czy faktycznie wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też dla wszystkich stron tego postępowania otwiera się następnie droga weryfikacji decyzji Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny. O tym, czy podmiot ma interes prawny nie decyduje jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, z którego podmiot wywodzi swoje uprawnienie. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i przystępuje do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., bowiem ustalenia poczynione w toku postępowania nieważnościowego wykazały, że B. P. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Należy mieć na względzie, iż przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. było jedynie przekazanie działki stanowiącej własność Skarbu Państwa na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych (wykonującej uprawnienia właścicielskie wobec Skarbu Państwa), a nie ustalenie stanu prawnego działki nr [...]. Wobec tego chcąc skutecznie wszcząć postępowanie nieważnościowe skarżący powinien wykazać, że na dzień wydania decyzji Wojewody prawo własności lub roszczenie prawnorzeczowe przysługiwało jemu a nie Skarbowi Państwa. Z akt sprawy wynika, że dla działki nr [...] jako właściciel do [...] grudnia 1993 r. była wpisana Spółka Rolników. Natomiast użytkownikiem tej działki do 1983 r. było Państwowe Gospodarstwo Rybackie W.. Decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1983 r. jako użytkownika wpisano Państwowy Fundusz Ziemi. Z kolei decyzją Wojewody [...] w miejsce Spółki Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 Rolników jako właściciela i Państwowego Funduszu Ziemi jako użytkownika wpisano Skarb Państwa. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pierwszego wypisu i wyrysu z gruntów sporządzonego według stanu rejestru z dnia [...] lipca 2003 r. dotyczącego działki nr [...] położonej w województwie p., powiat k., jednostka ewidencyjna L. obręb L. właścicielem tej działki jest Spółka Rolników w P. zaś władającym jest Skarb Państwa. Dla działki nie została założona księga wieczysta. Z kolei z następnego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że właścicielem działki jest Skarb Państwa, zaś wykonawcą prawa własności Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wobec tego skarżący winien był wykazać, że jego tytuł prawny do nieruchomości wywodzi się z uczestnictwa w Spółce Rolników w P.. Zgodzić należy się z Ministrem Rolnictwa, że nie zostały przedstawione przez skarżącego jakiekolwiek dokumenty (mimo wezwania), na podstawie których można było określić jaki jest status prawny spółki, jaka była podstawa prawna jej powołania, jacy są obecni udziałowcy tej spółki oraz kto jest uprawniony do jej reprezentowania. Co prawda jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest to, że to organy administracji gromadzą i oceniają materiał dowodowy, jednakże w sytuacji, gdy strona powołuję się na konkretne okoliczności powinna dowieść, że one faktycznie zachodzą. Organy administracji publicznej często z przyczyn, które nie leżą po ich stronie, nie są w stanie dotrzeć do dokumentów, na które powołuje się strona. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie naruszyło procedury administracyjnej. Organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy oceniły jej okoliczności i trafnie zastosowały przepisy. W ocenie Sądu B. P. przymiotu strony nie może wywodzić także z wpisów w Księdze Wieczystej KW Nr K. i K. K. [...], na którą się powołuje. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. księga ta z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną i podlegała zamknięciu z urzędu. Zaświadczenie z tej księgi wieczystej nie może być traktowane na równi z odpisem z księgi wieczystej. Okoliczność ta została podniesiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 91/07. Tym samym brak jest możliwości stwierdzenia w formie odpisu z tej księgi aktualnego stanu prawnego w niej ujawnionego. Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżący wniósł jakikolwiek wniosek dotyczący zamkniętej już księgi wieczystej. Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 B. P. wskazał również w skardze, że nieruchomość spełnia kryteria wynikające z ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ponieważ 7 mieszkańców wsi P. zakupiło w 1840 r. J. K. i jezioro K. w celu wspólnego użytkowania. Odnosząc się tego zarzutu należy podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm.) wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Z kolei zaś art. 15 stanowi, że tak utworzona spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. Sąd podziela stanowisko Ministra, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało, iż spółka została powołana na podstawie przepisów tej ustawy, ponadto sam skarżący przyznał, iż wiadomości takie posiada z ustnych informacji uzyskanych od starszych mieszkańców. Interes prawny skarżącego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 91/07 r. Wyrok ten dotyczył bowiem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sąd kontrolował wówczas decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Uchylił zaś ją jedynie z tego względu, że "organy obu instancji właściwie nie do końca wiedziały, jakie jest żądanie skarżącego i w istocie nie orzekły o całości żądania". W żadnym zaś wypadku Sąd nie wypowiadał się odnośnie własności działki nr [...]. Reasumując stwierdzić należy, iż w tak przedstawiającym się stanie rzeczy skarżący nie posiada interesu prawnego do kwestionowania w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1324/10 Wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.