IV SA/Wa 1325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – oddala skargę – Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania O. na podstawie art 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] grudnia 201Or. o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwany dalej w skrócie GDOŚ podał, iż wskazaną powyżej decyzją wydaną w trybie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o zasadach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 199 poz. 1227 ze zm. ), zwanej dalej ustawą o.o.ś. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na ubezpieczeniu lewego brzegu W. w km [...] do [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło O. zarzucając naruszenie -art. 15 ust. 1 pkt 1,3,8,7,20 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151 poz. 1220 ze zm.) polegające na dokonaniu błędnej ich wykładni poprzez zastosowanie odstępstwa od zakazów panujących na terenie rezerwatu przyrody ze względu na działania związane tylko z bezpieczeństwem powszechnym, a nie łącznie prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, - § 6 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220 poz. 2237) albowiem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia pociągnie za sobą zniszczenie zajętych (z lęgami) gniazd jaskółki brzegówki, zimorodka w raz z ich siedliskami, - art.10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie umieszczenie O. w oznaczeniu stron w zaskarżonej decyzji i zawarcie stwierdzenia, iż wszystkim stronom zapewniono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący podniósł również, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniej analizy planu ochrony rezerwatu przyrody [...] oraz z naruszeniem ustaleń tego planu. Dodatkowo skarżący wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje naruszenie spójności i integralności Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...] Z kolei postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 201Or. o nie nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko O. zwane dalej w skrócie O. zarzuciło naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś. albowiem w uzasadnieniu postanowienia została dokonana niewłaściwa, niezgodna ze stanem faktycznym analiza uwarunkowań uwzględnianych łącznie przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody [...] określonych w art. 15 ust. 1 pkt 3,7,8,20 ustawy o ochronie przyrody w związku z błędną wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 3 GDOŚ wywiódł, iż zakazy wymienione w ust. 1 art. 15 nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że spójnik "oraz" użyty w przepisie powinien być interpretowany łącznie co oznacza, że dla zaistnienia odstępstwa od zakazów muszą być spełnione w tym samym czasie dwie przesłanki- zarówno prowadzenie akcji ratowniczej jak i działania związane z bezpieczeństwem powszechnym. Wykładnia celowościowa tej normy prawnej prowadzi do przyjęcia, że zarówno prowadzenie akcji ratowniczej, jak i zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego, każde z osobna uzasadnia odstąpienie od ograniczeń obowiązujących w rezerwatach przyrody. Zdaniem organu podejmowanie działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym jest niezbędne bez względu na to czy jest prowadzona akcja ratownicza czy też nie. Analogiczną zasadę należy przyjąć w przypadku prowadzenia akcji ratowniczej gdyż konieczność jej prowadzenia nie zawsze musi być związana z bezpieczeństwem powszechnym. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowej sprawie z uwagi na cel planowanego przedsięwzięcia tj. zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajdują zastosowania na zasadzie określonej w ust. 2 pkt 3 tego artykułu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 6 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na umocnieniu brzegu W. na odcinku 600 m w tym na odcinku 200 m zostanie wykonany narzut kamienny w płotkach stanowiący opaskę brzegową, a na pozostałych 400 m zostanie wykonana tama podłużna. Umocnienie poprzez wykonanie narzutu kamiennego zostanie zrealizowane na wyprofilowanej skarpie piaszczystej. Organ przyznał, iż w czasie prac budowlanych dojdzie do fizycznego zniszczenia skarpy brzegowej, na której obserwacja w 2009r. wykazała istnienie kolonii jaskółki brzegówki (ok. 280 par) i jednego stanowiska lęgowego zimorodka, jednakże wskazane prace zgodnie z zapisami Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia mają odbywać się przed okresem lęgowym brzegówki i zimorodka tj. z wyłączeniem okresu kwiecień - wrzesień. Organ zaznaczył, iż zniszczenie skarpy brzegowej przed okresem lęgowym spowoduje, że z początkiem okresu lęgowego ptaki znajdą inne, równorzędnie wartościowe siedliska. W rejonie rezerwatu istnieje wiele stromych, wysokich skarp stanowiących potencjalne siedlisko dla wymienionych gatunków ptaków. Ponadto organ zwrócił uwagę, że wybór stanowisk lęgowych dla tych gatunków jest ściśle uzależniony od dynamiki nurtu W., co dodatkowo wskazuje na możliwość wyboru przez ptactwo innych stanowisk lęgowych. Organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy ooś, poprzez wskazanie w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2010r, iż na terenie planowanego przedsięwzięcia nie zostały przekroczone standardy jakości środowiska, jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego organu- stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. GDOŚ za uprawniony uznał także zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając jednocześnie, że uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zaznaczył, że pomimo tego naruszenia, strona skorzystała z prawa wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odstąpienia przez organ pierwszej instancji od analizy stosownych zapisów znajdujących się w planie ochrony rezerwatu przyrody [...] wraz z naruszeniem ustaleń tego prawa. Wskazał, że plan tego rezerwatu został ustanowiony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W planie tym nie zostały sformułowane zakazy i nakazy obowiązujące na terenie rezerwatu. Zakazy obowiązujące w rezerwatach przyrody wynikają bowiem bezpośrednio z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ zaznaczył, że zakazy obowiązujące na terenie rezerwatów przyrody nie obowiązują względem działań związanych bezpośrednio z bezpieczeństwem powszechnym, niezależnie od tego, czy dany rezerwat posiada plan ochrony. Po dokonaniu analizy przepisów planu ochrony rezerwatu [...] organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie stoi w bezpośredniej sprzeczności z zapisami tego planu. Umocnienie brzegów, jak i budowa opaski brzegowej i tamy podłużnej w niewielkiej odległości od korony wału nie będą - w ocenie organu -mieć wpływu na zachowanie roztopowego charakteru rzeki, w tym izolacji od lądu wysp i kęp. Plan ochrony rezerwatu wymienia wśród zagrożeń wewnętrznych m.in. regulację wód W. polegającą na budowie tam poprzecznych, koncentrujących nurt w środkowym biegu koryta rzeki. Ponadto wśród zagrożeń tych plan wyróżnia odtworzenie erodowanych brzegów z użyciem ziemi z wykopów i innych odpadów. Natomiast przedmiotowe przedsięwzięcie będzie realizowane z użyciem kamienia i piasku wydobytego jednorazowo i wyłącznie dla potrzeb omawianej inwestycji z głównego nurtu rzeki W. Zdaniem organu odwoławczego realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia spójności i integralności Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...]. Wywiódł, że celem planowanych prac jest zabezpieczenie istniejącego wału przeciw powodziowego oraz ukształtowanie nowego terenu zalewowego, który podlegać będzie naturalnej sukcesji., a zatem nie dojdzie do trwałego wyłączenia tego terenu dla bytującego tam ptactwa. W ocenie organu drugiej instancji realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie miała bowiem wpływu na stan wód rzeki W., nie pogorszy zatem jakości wód na tym obszarze i tym samym nie wpłynie na przekroczone standardy jakości środowiska, m.in. stan czystości wód. Zdaniem GDOŚ umocnienie jednego z brzegów nie spowoduje zmian nurtu W. ani nie wpłynie na możliwość kształtowania się wysp i łach na rzece. Organ odwoławczy stwierdził, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Uchybienia stwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu nie miały - zdaniem GDOŚ - wpływu na rozstrzygnięcie i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. O. zaskarżyło decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja decyzję organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem: 1. przepisów dotyczących ochrony środowiska, w szczególności przywołanego w odwołaniu art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o.o.ś.; 2. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez dokonanie błędnej wykładni tej normy prawnej;3. 3. § 6 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220 poz. 2237) poprzez naruszenie zakazu niszczenia siedlisk występowania gatunków chronionych ; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeanalizowania stosownych zapisów znajdujących się w obowiązującym planie ochrony dla rezerwatu przyrody [...]; Ponadto O. podniósł, że analogicznie, jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie mogło się ustosunkować do całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co jest jednoznaczne z naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, 2. zasądzenie na jego rzecz od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie będzie podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, jaki zapadnie w sprawie. W uzasadnieniu skargi O. wskazało, że poza sporem pozostaje, iż w decyzji organu pierwszej instancji został naruszony art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o.o.ś., co przyznał również organ odwoławczy. Zdaniem strony miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący podkreślił, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie na podstawie art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy może mieć miejsce wyłącznie w warunkach jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, w tym przeciwpowodziowych, co z całą pewnością nie ma miejsca w omawianym przypadku. Za taką interpretacją tej normy prawnej przemawia użycie w niej spójnika "oraz". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie przyznał, że słuszny jest zarzut wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 kp.a., tj. umożliwienia stronom postępowania przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie miało miejsca uzupełnienie materiału dowodowego. Wezwany do przedłożenia informacji na temat prowadzenia prac objętych wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] nie przesłał wskazanych uzupełnień, co skutkowało, zgodnie z rygorem zawartym w wezwaniu, rozpoznaniem sprawy przez organ drugiej instancji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), dalej w skrócie ustawą. Stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy). Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów k.p.a., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zatem ocenić, czy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiada wymogom art. 63 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada wymogom wskazanego artykułu. Stosownie do treści art. 63 ust. 1 pkt 1 w decyzji wskazano na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, c) wykorzystywania zasobów naturalnych, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii; Planowane do realizacji przedsięwzięcie polegać na ubezpieczeniu lewego brzegu W. w km [...] do [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Technika wykonania robót została szczegółowo przestawiona w załączonej do decyzji charakterystyce przedsięwzięci, stanowiącej integralną część decyzji. Zauważyć należy, iż opisany w tym dokumencie sposób prowadzenia prac uwzględnia zlokalizowania inwestycji w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków [...] - Materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco i całościowo rozważony. Wprawdzie analiza uwarunkowań w zakresie obszarów wodno-błotnych oraz innych obszarów o płytkim zaleganiu wód podziemnych, dokonana przez organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o.o.ś jest lakoniczna, jednakże uchybienie to zostało konwalidowane przez organ drugiej instancji. Organ ten powołując się na Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia wywiódł, że z uwagi na charakter przedsięwzięcia nie przewiduje się oddziaływań polegających na wprowadzeniu elementów biologicznych i fizykochemicznych do wód rzeki W. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie prac przed okresem lęgowym zimorodka i jaskółki brzegówki nie spowoduje trwałego zniszczenia ich gniazd, tylko potencjalnych siedlisk lęgowych. Zgodnie z wymogiem art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy organ pozyskał również pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 14 grudnia 201 Or. Należy wskazać, że z art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. stawy o ochronie przyrody stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą m.in. prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Niezasadne jest zdaniem Sądu twierdzenie strony skarżącej, że odstępstwo od zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenach objętych ochroną rezerwatową może zaistnieć tylko w przypadku jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Sąd stwierdza, że wbrew cytowanemu stanowisku strony skarżącej, powyższy wyjątek może dotyczyć dwóch odrębnych sytuacji tj. może on mieć zastosowanie w toku prowadzenia akcji ratowniczej w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej lub też prowadzenia działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego w przyszłości. Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może zatem mieć związek z budową lub utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń takich jak wały przeciwpowodziowe, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie niniejszej organ administracji niewłaściwie zinterpretował przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie jest obciążona naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.