IV SA/Wa 1326/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. P. kwotę 173 (sto siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...] – działki ew. nr [...] z nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...], [...] i [...] na kwotę 4.305 zł i obciążeniu tymi kosztami w całości wnioskującej o rozgraniczenie p. T. P. (właścicielki działki ew. nr [...]) zwanej dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu skarżonego postanowienia przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - decyzją z [...] lutego 2016 r., organ I. instancji orzekł o rozgraniczeniu i przebiegu granicy pomiędzy działka ew. nr [...], a nieruchomościami przyległymi, - Wnioskodawca wniósł o przekazanie sprawy rozgraniczenia nieruchomości do Sądu Rejonowego w [...], kwestionując przebieg granic działek, określony w protokole granicznym i orzeczeniu z [...] lutego 2016 r., - kwestionowanym postanowieniem obciążono kosztami postępowania Wnioskodawcę, - w zażaleniu Wnioskodawca przywołał zarzuty dotyczące błędów w pomiarach dokonanych przez geodetę ([...] grudnia 2013 r.); podkreślał, że występował wyłącznie o rozgraniczenie między działką ew. nr [...], a przylegającą do niej, o nr [...]; wskazał na brak konieczności przeprowadzenia rozgraniczenia z działką ew. nr [...], która stanowi ulicę [...]; z kolei działka ew. nr [...] nie graniczy z nieruchomością oznaczoną jako nr [...], bo dzieli je rów melioracyjny, przynależny do działki nr [...], - podstawę prawną postanowienia organu I. instancji stanowił art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.; stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów, prowadzących postępowanie; ich wysokość, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala jednocześnie z wydaniem decyzji, w drodze postanowienia, - rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów; dokonują go organy gminy (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast) oraz - w wypadkach określonych w ustawie - sądy o czym stanowi art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.); czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta, upoważniony przez organ gminy (art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy), - przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają zasad ponoszenia kosztów rozgraniczania nieruchomości; przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego mają zastosowanie przepisy działu IX K.p.a., - [...] sierpnia 2013 r. została zawarta umowa o działo pomiędzy Gminą [...] a Przedsiębiorstwem Usług Geodezyjnych i Kartograficznych "[...]" Sp. z o.o., zwaną dalej "Spółką"; przedmiotem umowy było wykonanie niezbędnej dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, stanowiącej podstawę wydania decyzji, kończącej prowadzone przez organ postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości; co za tym idzie, przeprowadzenie czynności technicznych, związanych z ustaleniem granic w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działką ew. nr [...] a nieruchomością sąsiednią - nr [...], za kwotę 3500 zł netto + 23% podatek VAT (§ 1 i § 3 ust. 1 umowy); [...] lutego 2014 r. został zawarty aneks do umowy; na jego podstawie przedłużono termin wykonania prac geodezyjnych (do 28 lutego 2014 r.); pismem z 23 maja 2014 r., organ gminy zwrócił się do wykonawcy prac o poprawę i uzupełnienie dokumentacji; w piśmie tym zwrócono uwagę na rażące naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; było ono związane z przekroczeniem przez upoważnionego geodetę kompetencji - ustalenia granicy w zakresie, gdzie nie było wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe; organ gminy w upoważnieniu z [...] grudnia 2014 r., upoważnił geodetę (p. S. M.) do wykonania czynności technicznych, związanych z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy działką ew. nr [...] a nieruchomościami przyległymi - nr [...], [...] i [...]; [...] grudnia 2015 r. Spółka wystawiła fakturę VAT za wykonanie dokumentacji geodezyjnej o rozgraniczenie nieruchomości z ustaleniem granic pomiędzy działką ew. nr [...], a nieruchomością sąsiednią - nr [...], - żądanie Wnioskodawcy (z dnia [...] maja 2013 r.) wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, dotyczył ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a [...]; umowa o dzieło z [...] sierpnia 2013 r., na wykonanie prac geodezyjnych, w związku z postępowaniem zainicjowanym przez Wnioskodawcę dotyczyła sporządzenia dokumentacji, mającej na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]; za wykonanie tej dokumentacji zostało określone wynagrodzenie w wysokości 3500 zł (netto) i 23% podatek VAT – 4305 zł (brutto); mimo rozszerzenia [...] grudnia 2015 r. zakresu wykonywanych prac na sporządzenie dokumentacji, dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy działką ew. nr [...] a oznaczonymi nr [...] i nr [...], faktura została wystawiona na kwotę wynikającą z pierwotnej umowy o dzieło; obowiązkiem uiszczenia tej kwoty został obciążony w całości Wnioskodawca, - postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno uwzględniać rozstrzygnięcie organu, co do meritum sprawy; w rezultacie - wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania - organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2211/14 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k,c, interes prawny jest kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadujących. Odwołując się do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, iż ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c." (sygn. akt I OSK 1230/11 – dostępny w CBOSA), - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli działek ew. nr [...] oraz [...]; jak bowiem wynika z akt sprawy (w tym wyjaśnień Wnioskodawcy), przebieg granicy pomiędzy działką będącą jego własnością (nr [...]) a oznaczonymi nr [...] i [...] nie był sporny, a objęcie postępowaniem rozgraniczeniowym również tych działek nastąpiło z urzędu; ocena działanie organu I. instancji - objęcie postępowaniem rozgraniczeniowym nieruchomości nieobjętej wnioskiem - nie może być przedmiotem niniejszego postępowania; dotyczy ono wyłącznie kwestii prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a nie odnosi się do meritum sprawy, którym jest rozgraniczenie nieruchomości, - z uzasadnienia skarżonego postanowienia organu I. instancji nie wynika, czy brał on pod uwagę możliwość obciążenia kosztami postępowania właścicieli działki ew. nr [...]; jednakże - wobec całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - brak jest podstaw do rozłożenia kosztów postępowania pomiędzy właściciela działki ew. nr [...] i współwłaścicieli tej o nr [...]; postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało zainicjowane przez Wnioskodawcę; nie został on uwzględniony, zgodnie z oczekiwaniem strony; w notatce służbowej z 17 czerwca 2013 r., podpisanej przez współwłaścicieli działki ew. nr [...] wskazali oni że "nie są zainteresowani ustaleniami granic"; należy zatem uznać, że ustalenie granic z działką ew. nr [...] nie leży w interesie współwłaścicieli tej nieruchomości. W skardze Wnioskodawca sformułował następującą argumentację: - sporządzona przed geodetę mapka została podważona; skutkiem tego jest skarga do Sądu Rejonowego (sprawa o sygn. akt: I NS 267/16); tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma bezpośredni wpływ na treść orzeczenia organu odwoławczego; w przypadku bowiem pozytywnego rozstrzygnięcia w Sądzie, bezzasadnym będzie uiszczanie opłaty; uiszczanie opłaty obecne pociągnie za sobą nieusprawiedliwioną szkodę po stronie Wnioskodawcy, - geodeta w pomiarach włączył pół rowu melioracyjnego do działki ew. nr [...]; nie zważał na to, że w księdze wieczystej dla działki Wnioskodawcy (nr [...]) rowy melioracyjne w całości należą do tej nieruchomości, - Wnioskodawca nie występowałaby o rozgraniczenie działek ew. [...] i [...], narażając się na koszty, gdyby nie arogancja i agresja właścicieli działki sąsiedniej; wycięli oni drzewa rosnące na granicy, doszło do pobicia córki, protestującej wobec wjazdu samochodem na działkę wnioskodawcy, przy czym zerwano taśmę i zniszczono tablicę "teren prywatny - wstęp wzbroniony" (miało to miejsce [...] maja 2013 r., za czym ten skazano sąsiada prawomocnym wyrokiem). W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty nie zostały w niej precyzyjnie sformułowane. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpatrywanej sprawie organ odowławczy uchybił przepisom postępowania, nie zawieszając go, do czasu wydania ostatecznego orzeczenia przez sąd powszechny. Naruszono tym treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie generalnie niesporne są istotne fakty i jej uwarunkowania prawne. Decyzja w przedmiocie rozgraniczenia - między innymi, gdy chodzi o działki ew. nr [...] i [...] - została zakwestionowana w drodze żądania przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Skarżącą obciążono z kolei jedynie opłatą z tytułu prowadzonego postepowania administracyjnego, gdy chodzi o działki ewidencyjne wskazane we wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Organ administracji trafnie przywołał też w uzasadnieniu orzeczenia regulacje normatywne jak i poglądy doktryny, w kwestii zasadności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Ponowne ich przytaczanie byłoby zbędne, wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania. Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę formalno-prawnych uwarunkowań sprawy, będących następstwem zakwestionowania w stosownym trybie (art. 33 ust. 3 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) decyzji w przedmiocie rozgraniczenia, w związku z wydaniem której obciążono Wnioskodawcę kosztami postępowania. Trzeba mieć to na uwadze, że - w świetle reguł, wynikających z art. 264 § 1 K.p.a. - postanowienie w przedmiocie obciążenia kosztami jest wydawany w tym samym czasie, gdy sama merytoryczna decyzja, w związku z podjęciem której koszty te zostały poniesione. Nie sposób jednak stąd wnosić, aby było dopuszczalne ostateczne orzekanie w przedmiocie kosztów w trybie odwoławczym, gdy sprawa, w ramach której zostały one poniesione, nie została zakończona – np. nie dobiegło końca postępowanie, co do meritum sprawy, niezależnie od okoliczności, czy stosowny tryb instancyjny ma charakter stricte administracyjny czy szczególny – tu możliwość żądania rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny w trybie nieprocesowym (patrz art. 34 ust. 3 wobec przywołanego już art. 33 ust. 3 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Rozstrzyganie sprawy ponoszenia kosztów postepowania jest w takiej sytuacji przedwczesne. Obowiązek poniesienia kosztów jest bowiem jedynie pochodną rozpatrzenia sprawy, co do meritum, która to została zainicjowana w interesie strony (np. wobec jej żądania). Nie może mieć kluczowego znaczenia w danym przypadku wyłącznie to, że decyzja administracyjna w przedmiocie rozgraniczenia ma charakter ostatecznej, w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. (nie służy na nią środek odwoławczy, w administracyjnym toku postępowania). Orzeczenie to może być bowiem zakwestionowane w zwykłym trybie poprzez żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego. Tego rodzaju modyfikacja reguł ogólnych nie może stanowić podstawy do konstatacji, że strona musi ponosić koszty prowadzenia postępowania, niezależnie od okoliczności czy sąd powszechny, rozpoznając ponownie sprawę, co do meritum, podzieli stanowisko organu np. w kwestii oceny prawidłowości wykonanej dokumentacji jak i sformułowanych wniosków (jak należy wyznaczyć przebieg granicy). Niedopuszczalne byłoby z kolei, zdaniem Sądu, takie rozumienie regulacji procesowych, dotyczących trybu kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu, że sama okoliczność wniesienie sprawy do sądu powszechnego przesądza o bezzasadności kosztów, poniesionych w postępowaniu rozgraniczenia przed organem administracji. Takie rozumienie wskazanych regulacji skutkowałoby tym, że także w przypadkach prawidłowego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, gdy - wobec orzeczenia sądu powszechnego - uprawniona jest ocena, że żądanie przekazania tam sprawy nie miało merytorycznych podstaw, koszty czynności, ponoszonych przed organami administracji, musiałby być pokrywane ze środków publicznych. Nie sposób przypisać woli przyjęcia tego rodzaju rozwiązań racjonalnym pracodawcy. Taka wykładnia nie może być stąd zaakceptowana, jako trafna. Konkludując, stosownej oceny, czy istniały podstawy ponoszenia kosztów postepowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia, gdy wydano merytoryczną decyzję w sprawie można dokonać dopiero po wydaniu ostatecznego orzeczenia przez sąd powszechny, o ile sprawa została tam przekazana, w myśl art. 33 ust. 3 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W rozpatrywanej sprawie Wnioskodawca zakwestionował między innymi prawidłowość rozgraniczenia decyzją administracyjną pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...]. Zainicjował też przewidziane prawem procedury przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji przedwczesne było orzekanie o kosztach przez organ odwoławczy, gdy ocenie poddawano między innymi to, czy dane koszty były poniesione zasadnie, w celu załatwienia danej sprawy. Konkretnie - gdy Wnioskodawca kwestionował prawidłowość wykonania określonej dokumentacji (tu - opracowania geodezyjnego), przedwczesne było wydanie orzeczenia, którym potwierdzono, że poniesienie w postępowaniu kosztów na sporządzenie danej dokumentacji było zasadne. Bezzasadność ostatecznego rozstrzygania w przedmiocie kosztów wynikała także stąd, że jedną z przesłanek konkretnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego była konstatacja o procedowaniu w sprawie rozgraniczenia działek ew. nr [...] i [...] wyłącznie w interesie Wnioskodawcy, skoro nie wnosili o to właściciele sąsiedniej nieruchomości. Co do zasady jednak obciążenie pełnymi kosztami postępowania Wnioskodawcy byłoby uprawnione tylko wtedy, gdy występował spór, co do przebiegu granicy oraz - w następstwie zakończenia postępowania w danym przedmiocie - jej przebieg został określony zgodnie z jego żądaniem. W rozpoznawanym przypadku, gdy sprawa nie została zakończona orzeczeniem, co do meritum w stosownym trybie, tego rodzaju konstatacje byłaby przedwczesna. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów proceduralnych, zakreślających obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem, na danym etapie sprawy, ocenić czy obciążenie Wnioskodawcy pełnymi kosztami rozgraniczenia było rzeczywiście zasadne, jako konieczny koszt postępowania administracyjnego, poniesiony wyłącznie w jego interesie. W takiej sytuacji Sąd obowiązany był uchylić zaskarżony akt. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zasądzeniu zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego – uiszczonego wpisu - orzeczono wobec treści art. 200 i 210 § 2 wskazanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.