IV SA/Wa 1328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 4.06.2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na czynność Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200) postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. M. R., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200). Skarżąca wniosła o uchylenie ww. nowelizacji w całości, wstrzymanie wykonania nowelizacji w całości, rozpoznanie sprawy poza kolejnością, uznanie uprawnienia każdego, kto ukończył lat 15, a w szczególności skarżącej do nabywania bez przepisu lekarza produktu leczniczego o nazwie "[...]" oraz uznanie obowiązku wydawania bez przepisu lekarza tego produktu leczniczego przez farmaceutów w aptekach ogólnodostępnych. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kancelaria Sejmu RP wniosła o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na przyjęciu ustawy. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 187 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 432/15). W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, czynności składające się na proces legislacyjny, zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 328/15). Analiza przepisu art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w trakcie procesu legislacyjnego czy też brak stosownych czynności w tym przedmiocie nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie legislacyjne nie mieści się także w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak również przepisów szczególnych, które umożliwiałyby skutecznie wniesienie skargi na czynności czy bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 173/13). Stwierdzić należy, że powołany przez skarżącą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być podstawą wniesienia skargi. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia, jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. W doktrynie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym akt lub czynność z zakresu administracji podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o ile podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych. Zauważalne jest bowiem, że ustawodawca dokonał ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze, zaskarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy. W tych ostatnich przepisach mowa jest o a) aktach prawa miejscowego (pkt 5), b) aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (pkt 6), c) aktach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Lista aktów o charakterze generalnym, wskazana w przywołanym przepisie jest zamknięta i nie obejmuje innych aktów tego rodzaju, w szczególności ustaw (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 1995 r., sygn. akt I OSK 1756/06). W konsekwencji czynność polegająca na przyjęciu ustawy, będąca przedmiotem skargi, nie mieści się w pojęciu innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, nie jest to bowiem akt podejmowany w sprawie indywidualnej i skierowany do skonkretyzowanej osoby. Akt ten ma charakter generalny, a jego adresatem jest nieograniczony krąg osób, nie zostaje więc spełniona przesłanka uznania go za inny akt lub czynność w rozumieniu przywołanego przepisu. Skutkuje to brakiem kognicji sądu administracyjnego w zakresie orzekania w sprawach skarg na uchwalone przez władzę ustawodawczą ustawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.