IV SA/Wa 1329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi J. L. i M. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] Główny Geodeta Kraju (dalej organ), po wszczęciu z urzędu - na skutek wniesienia sprzeciwu przez Prokuraturę Okręgową w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekającą w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu B. gmina K. dotyczących zmiany powierzchni działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność J. L. i M. P., na działkę nr [...] o powierzchni 0,0254 ha. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętych w/w sprzeciwem. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], działając na podstawie art. 184 § 1 k.p.a., złożył sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekającą o aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wykazywanego pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb B., gmina K., wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Uzasadniając wniesienie sprzeciwu Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy w wyniku postępowania odwoławczego decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta winna być uchylona jako wydana z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez najpierw błędną weryfikację i niezasadne wpisania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwie opracowanych dokumentów, a następnie przyjęcie tych dokumentów jako podstawy do opracowania geodezyjno - kartograficznego obrazującego przebieg granicy działki i powierzchni inny niż wynikający z dotychczasowej ewidencji gruntów, podczas gdy w sprawie istniał kilkuletni ewidentny spór co do położenia znaków granicznych i przebiegu tych granic a w sprawie brak było nie budzących wątpliwości dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych. Naruszenie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa polegało w ocenie Prokuratora na zaniechaniu dokonania rzetelnej oceny dokumentacji przedłożonej przez geodetę uprawnionego jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany, nieustaleniu i pominięciu istniejącego sporu między zainteresowanymi stronami co do położenia znaków granicznych. Główny Geodeta Kraju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekającą w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu B. gmina K. dotyczących zmiany powierzchni działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha, objętej księgą wieczystą nr SU [...], stanowiącej własność J. L. i M. P., na działkę nr [...] o powierzchni 0,0254 ha. Odnosząc się do głównego zarzutu Prokuratora wskazującego, że dokumentacja geodezyjna powstała w wyniku przeprowadzenia wznowienia znaków granicznych, w trybie art. 39 ust. 1 ustawy Pgik, nie powinna zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nie powinna stanowić podstawy do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż w odniesieniu do ww. działki ewidencyjnej nr [...], istnieje spór co do położenia znaków granicznych i przebiegu tych granic, organ zauważył, że twierdzenia te nie wynikają wprost z przepisów prawa, lecz są wywodzone przez Prokuratora na podstawie interpretacji art. 39 ust. 1 ustawy Pgik. Przepis ten przewiduje, co prawda, że jeżeli w trakcie procedury wznawiania znaków granicznych, wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy, jednakże nie wynika z niego jednoznacznie, że jest to przesłanka wstrzymująca czynności związane z wznowieniem znaków granicznych w oparciu o dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia, na co zresztą powołał się Starosta S. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszanie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji przepisów. Organ wskazał również, że analizując skutki decyzji [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], nie można uznać, że wprowadzona zmiana w zakresie pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], wykazywanego w ewidencji gruntów i budynków była nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ze zgromadzonego materiału wynika, że pole powierzchni zostało obliczone w oparciu o współrzędne punktów granicznych, jakie zostały pozyskane przez wykonawcę z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Objęta sprzeciwem decyzja nie wprowadzała zmian w zakresie przebiegu granicy przedmiotowej działki, zaś okoliczność ujawnienia nowego jej pola powierzchni, w żaden sposób nie przesądza o zasięgu prawa własności do nieruchomości i nie stanowi przeszkody do ustalenia jej granic w odrębnym trybie, np. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. organ wskazał, że ww. decyzje [...] i Starosty S. nie dotyczyły kwestii przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także zauważył, że rozporządzenie to już nie obowiązywało, ani w czasie przekazywania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego nr [...], ani w czasie orzekania przez organy o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Podsumowując swoje stanowisko Główny Geodety Kraju zważył, że po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego i analizie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności decyzji [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekającej w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu B. gmina K. dotyczących zmiany powierzchni działki nr [...]. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się J. L. i M. P. zaskarżając w całości decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: 1) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z dnia 4 kwietnia 2019 roku Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) - dalej "upgik" poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ustalenia obarczonego licznymi wadami opracowania geodezyjnego (operatu technicznego) zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzone przez Biuro Geodezji i Obrotu Nieruchomościami [...] M. C.; 2) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c upgik poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków pomimo sporu co do przebiegu granic; 3) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c upgik poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wyniki postępowania w przedmiocie wznowienia znaków granicznych, które prowadzone było bez wniosku uprawnionych podmiotów; 4) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c upgik poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków bez odniesienia się do istotnych faktów zgłaszanych przez skarżących, tj. w szczególności sporu co do przebiegu granic oraz licznych zastrzeżeń w zakresie przebiegu prac geodety oraz ich efektu. 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co doprowadziło do aktualizacji danych ewidencyjnych w oparciu o błędne i niezweryfikowane informacje oraz ujawnienie tych informacji w dokumentach źródłowych i uzasadnieniu decyzji; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do ustaleń Organu II instancji przed wydaniem decyzji; 7) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2. Zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organ uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki udało się uzyskać wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Prokurator wskazał art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Analizując przedmiotowy wniosek należało podzielić stanowisko organu, że wskazane w nim podstawy są bezzasadne. Nie mają racji skarżący wskazując, że Główny Geodeta Kraju naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności rażącego naruszenia przez organy obu instancji - w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych - art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz.1629). Przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2019r., była wyłącznie ww. decyzja [...] orzekająca w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych w zakresie zmiany pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb B., a nie prawidłowość wykonania prac geodezyjnych polegających na wznowieniu znaków granicznych, których wyniki zgromadzone w operacie technicznym nr [...], posłużyły do wydania tej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że kwestionując dopuszczalność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie pola powierzchni działki ewidencyjnej, skarżący w istocie oparli swoje argumenty na podważaniu materiału dowodowego tj. opracowania geodezyjnego, które posłużyło do wydania decyzji. Sąd również uznał za słuszne twierdzenie organu, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, że oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Reasumując, decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...], nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art.7 k.p.a., art. 9, art.10§ 1 k.p.a., art. 77§1, art. 80 oraz 107§ 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparł się na wystarczających materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została właściwie uzasadniona, a strony były należycie informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także miały zapewniony czynny udział w postępowaniu - zgodnie z dyspozycjami art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.