IV SA/Wa 1330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło reformatoryjnie : * uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].01.2012 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynków technologicznego, centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o numerach ew. [...], [...] i części [...],obręb [...] przy ul. [...] róg [...] w W; * orzekło o dopuszczeniu wskazanego Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu swego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż dopuszczenie to uzasadnione było celami statutowymi wskazanego Stowarzyszenia oraz przemawiał za tym interes społeczny, z uwagi na potrzebę ochrony terenów zieleni sensu largo. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko glosatora odnoszące się do jednego z wyroków WSA przyjął, że w interesie społecznym leży utrzymywanie w stanie nienaruszonym terenów zieleni miejskiej w celu wspomożenia działań zmierzających do zahamowania pogarszającej się sytuacji ekologicznej miasta. We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora P. Sp. z o. o. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 105 § 1 Kpa przez dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu już zakończonym decyzją ostateczną, która to okoliczność winna skutkować bezprzedmiotowością postępowania incydentalnego o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, na co wskazuje orzecznictwo NSA w tym przedmiocie; art. 6, art. 7, art. 31, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne przyjęcie, że interes społeczny - bezpodstawnie rozumiany rozszerzająco - przemawiał za tym dopuszczeniem, podczas gdy nie zostało to wykazane. W efekcie organ odwoławczy dał prymat żądaniu Stowarzyszenia nad chronionym prawem, słusznym interesem strony postępowania; 1 - art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 Kpa przez niewskazanie konkretnego interesu społecznego, który przemawiał za dopuszczeniem Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania, w wyniku czego rozstrzygniecie to wymyka się kontroli merytorycznej. Zarzucono nadto błędne doręczenie zaskarżonego postanowienia na adres byłego pełnomocnika inwestora, który przesyłki tej nie odebrał, lecz doręczenie organ uznał za skuteczne w wyniku dwukrotnego awizowania. W uzasadnieniu skargi wskazano dodatkowo, że obszar objęty wnioskiem nie był objęty żadną z form ochrony przyrody przewidzianą prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim na wstępie odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi. W ocenie Sądu, nie jest trafny zarzut skargi, iż winno zostać umorzone postępowanie o dopuszczenie Stowarzyszenia S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynków technologicznego oraz centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o numerach ew. [...], [...] i części [...],obręb [...] przy ul. [...] róg [...] w W. - wobec wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...].09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia. Należy mieć bowiem na uwadze, iż organ odwoławczy związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 67/11, w którym to Sąd - dostrzegając bezczynność organu - zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w tym postępowaniu inwestycyjnym. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż obowiązkiem Prezydenta W. było rozpoznanie podania o dopuszczenie i "podjęcie stosownego rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 31 § 2 k.p.a.", a więc dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu lokalizacyjnym wskazanego 2 stowarzyszenia. Znamienne jest przy tym, że Sąd w sprawie przytoczonej skargi na bezczynność orzekał w rok po wydaniu wskazanej ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...].09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, wobec wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w tym prawomocnym wyroku nie było podstaw, by organy orzekające obu instancji zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko to wiąże także Sąd obecnie orzekający w tej sprawie. Kolejny zarzut doręczenia skarżonego postanowienia byłemu pełnomocnikowi inwestora, którego umocowanie do reprezentacji P. Sp. z o. o. już wówczas wygasło - o ile organ wiedział o tej okoliczności - mogłoby stanowić naruszenie przepisów prawa procesowego, ale nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ta bowiem nie przeszkodziła inwestorowi w dowiedzeniu się o wydaniu przez SKO rozstrzygnięcia reformatoryjnego i nie uniemożliwiła skorzystania w terminie z kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia. Nie zostało zatem wykazane, aby zarzucone uchybienie spowodowało dla inwestora negatywne skutki prawne. Zasadnicze wątpliwości Sądu budzi natomiast przyjęte przez SKO założenie, iż obie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - warunkujące dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym na prawach strony - zostały spełnione. O ile można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że cele statutowe tego Stowarzyszenia ekologicznego, co do zasady, mogą przemawiać za owym dopuszczeniem, to jednak konieczne jest równoczesne spełnienie drugiego z wymogów zawartych we wskazanym przepisie. Należy bowiem jednocześnie wykazać, że za tym dopuszczeniem przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął Prezydent W. w rozpatrywanej sprawie, iż nie został przez Stowarzyszenie wykazany interes społeczny, który przemawiałby za udziałem tej organizacji ekologicznej w postępowaniu, mającym za przedmiot zamierzoną lokalizację inwestycji celu publicznego. Wynika to z faktu, iż dla tej inwestycji było uprzednio prowadzone postępowanie, które zakończyło się wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (okoliczność ta wynika z treści postanowienia odmownego organu I instancji i potwierdzona została na rozprawie 3 przez przedstawiciela Stowarzyszenia S. Nie ma przy tym znaczenia, iż przed organem toczy się obecnie postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wzruszenia tej decyzji środowiskowej. Skoro więc wskazana decyzja środowiskowa uostateczniła się i przesądziła o zbędności dokonywania takiej oceny oddziaływania, to nie można bronić poglądu, iż udział organizacji ekologicznej w tym postępowaniu lokalizacyjnym uzasadniony jest z punktu widzenia interesu społecznego. Co do zasady, udział organizacji ekologicznych winien być zapewniony w postępowaniach służących wydaniu decyzji środowiskowych, o ile takie - z uwagi na rodzaj zamierzonych inwestycji - są prowadzone. Tyczy to oczywiście inwestycji wymagających udziału społeczeństwa. Uprawnienia organizacji ekologicznych co do udziału w takich postępowaniach są szerokie, a wynikają z prawa unijnego, transponowanego do prawodawstw krajowych. W polskim systemie prawnym regulacja ta znalazła odzwierciedlenie w art. 44 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnośnie inwestycji wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie środowiskowe prowadzone jest właśnie po to, by uwzględnić wszelki potencjalnie negatywny wpływ zamierzonej inwestycji na środowisko i przewidzieć konieczne działania zabezpieczające i kompensacyjne, które to rozwiązania winny być następnie uwzględnione m. in. w decyzji lokalizacyjnej. Stwierdzenie w ostatecznej decyzji środowiskowej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 84 cyt. ustawy) oznacza, iż planowane zamierzenie nie będzie oddziaływało na środowisko w sposób prowadzący do przekroczenia przyjętych normatywnie standardów jego ochrony. Do czasu prawomocnego wzruszenia, rozstrzygnięcie takie korzysta z domniemania prawidłowości, co wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przy wydawaniu decyzji środowiskowej brane są pod uwagę wszystkie możliwe oddziałania i stosownie do ewentualnych zagrożeń, formułowany zostaje zakres raportu oddziaływania na środowisko. Jeśli jednak organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzania takiej oceny i takie stanowisko zawarte w decyzji środowiskowej nie zostanie prawomocnie wzruszone, to trudno w postępowaniu inwestycyjnym (służącym lokalizacji inwestycji celu publicznego) wskazać interes społeczny, który mimo wszystko przemawia za koniecznością dopuszczenia organizacji ekologicznej 4 (pozarządowej) do udziału w tym postępowaniu, wbrew interesom inwestora. To właśnie postępowanie środowiskowe służy temu, by dokonać kompleksowej, wnikliwej analizy oddziaływania danego zamierzenia na środowisko. Brak potrzeby przeprowadzania takiej oceny świadczy o tym, iż na obszarze, na który oddziaływać będzie zamierzona inwestycja nie występują prawnie chronione formy przyrody, a realizacja danego zamierzenia nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów ochrony środowiska. Skoro z decyzji środowiskowej nie wynikają żadne obowiązki, które organ winien uwzględnić w decyzji lokalizacyjnej, w tym nie nałożono na inwestora obowiązku kompensacji, nie można założyć, iż organizacja ekologiczna winna na prawach strony uczestniczyć w takim postępowaniu lokalizacyjnym, z uwagi na to, iż przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej ważąc interes publiczny i statutowe cele organizacji społecznej obowiązany jest uwzględnić także interes strony, stanowiący element definiowania owego interesu społecznego w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Zważywszy wobec tego, że uzasadnienie postanowienia reformatoryjnego organu odwoławczego nie zawiera ustaleń odnoszących ów interes społeczny do treści decyzji środowiskowej (na dzień orzekania ostatecznej i prawomocnej), które w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym winny zostać poczynione, w kontekście orzeczonego w decyzji środowiskowej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia - za trafny należało uznać zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 (przez brak oceny znaczenia decyzji środowiskowej dla kwestii wnioskowanego dopuszczenia) oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Z tej też przyczyny przedwcześnie przyjęło SKO, iż spełnione zostały łącznie przesłanki warunkujące dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego na prawach strony, wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Na marginesie należy zauważyć, iż pozbawienie organizacji społecznej uprawnień procesowych gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej danej decyzji lokalizacyjnej w państwie praworządnym nie oznacza pełnej dowolności działania organów administracji w tym zakresie. Jeśli więc Stowarzyszenie było przekonane, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna narusza prawo, mogło wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania środków określonych w art. IV K.p.a. 5 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając zażalenie, należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.