IV SA/Wa 1334/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie odpadów skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005r., na podstawie art. 157 § 1, 138 § 1 pkt 1 i 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.; zwanej dalej Kpa) w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...] stycznia 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003r. nakazującej P. S.A. w W. usunięcie odpadów z działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], w dzielnicy [...] W., tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania tego rodzaju odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nakazał P. S.A. – jako władającej terenem, na którym stwierdzono zanieczyszczenie dużą ilością odpadów ich usunięcie, albowiem składowanie to stanowi zagrożenie dla środowiska, przede wszystkim dla wód gruntowych. W dniu 18 czerwca 2004r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek P. S.A. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, nieważności decyzji Prezydenta W. nakazującej usunięcie odpadów. Spółka podniosła, iż nie jest wytwórcą, ani też posiadaczem odpadów, dlatego przedmiotowa decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Ona sama złożyła na Policji zawiadomienie w sprawie wysypywania odpadów przez nieznane osoby, na należącym do niej terenie. Wskazała więc, że domniemanie iż jest posiadaczem odpadów zostało obalone poprzez dokument urzędowy, tj. postanowienie [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2005r., na zasadzie art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003r., nie znajdując w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 Kpa. Po powtórnej analizie materiału sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie zauważyło, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru - o stwierdzenie nieważności decyzji - organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może, jak w postępowaniu odwoławczym, rozpoznawać sprawy co do jej istoty. W tym postępowaniu ogranicza się jedynie do ustaleniem czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w wymienionym artykule. Przy czym niezbędne jest wykazanie jaka konkretnie norma prawa materialnego została naruszona przy wydaniu rzeczonej decyzji. Wady określone w art. 156 §1 Kpa mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Dotyczą one podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu oraz podstawy prawnej. Z racji tego, że stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą skutek ex tunc, sprawę należy rozpoznawać w zakresie porządku prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając powyższe na względzie, podzieliło ustalenia zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności odnoszące się do analizy przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz.628, ze zm.), tj. art. 34, stanowiącego że "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji" i art. 3 ust. 3 pkt 13 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), w myśl którego za posiadacza uważa się "Każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną); domniemywa się że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości". Wskazało, iż z dokumentów przedstawionych przez spółkę P., w postępowaniu nadzorczym, wynika iż w dniu wydania decyzji była ona podmiotem władającym nieruchomością stanowiącą działki o nr[...], [...], [...] w dzielnicy [...] W. Nie podzieliło poglądu strony, iż podjęcie przez Policję postępowania na skutek złożonego zawiadomienia, obala unormowane w cytowanym przepisie domniemanie, stwierdzając że argumentacja P. S.A. nie znajduje oparcia w rozpatrywanym stanie faktycznym. P. S.A. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, tj. art. 34 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia odpadów, których nie jest posiadaczem. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż przedmiotowe odpady nie są odpadami P. S.A., bo zostały podrzucone przez okoliczną ludność. Przeważająca część odpadów znajduje się na terenach miejskich, natomiast tylko niewielka część na terenie będącym w jej władaniu. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż omawiany teren należy do terenów zamkniętych i organem właściwym do wydawania decyzji w kwestiach dotyczących terenów zamkniętych jest wojewoda (art. 378 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uznając zarzuty skargi za bezzasadne, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż dokonane ustalenia nie potwierdzają, że przedmiotowy teren jest terenem zamkniętym, o którym mowa w powołanym przez skarżącą artykule ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r. nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym należy pamiętać, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, ale powinny być interpretowane dosłownie. Nadto ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Żądanie stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji, skarżąca oparła na przepisie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie niezasadnym jest powoływanie się na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji unormowaną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem P. S.A. – jako podmiot władający terenem, na którym stwierdzono odpady - niewątpliwie prawidłowo została uznana za stronę w sprawie, tak więc decyzja nakazująca ich usunięcie została właściwie do niej skierowana. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą w stanie faktycznym sprawy można było rozważać jest przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie ustalenia kto był posiadaczem spornych odpadów, albowiem ową okoliczność skarżąca kwestionuje. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". W aspekcie powyższych wywodów Sąd w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się, aby Prezydent W. rozpoznający i rozstrzygający sprawę w trybie administracyjnymi "zwyczajnym", jak słusznie też uznał organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności, wydał decyzję dotkniętą wadą nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w tym z rażącym naruszeniem prawa w zakresie ustalenia posiadacza odpadów na dzień wydania decyzji, tj. 18 grudnia 2003r. Podstawę materialno-prawną tejże decyzji stanowił m. in. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji (wydawanej z urzędu), nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przez posiadacza odpadów – według normy art. 3 ust. 3 pkt 13 powołanej ustawy – rozumie się każdego kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną); domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przekładając ów przepis na stan sprawy niewątpliwym jest fakt, iż skarżąca (osoba prawna) według stanu na dzień rozstrzygania sprawy władała działkami nr [...], [...] i [...] (co potwierdza wypis z rejestru gruntów), czyli zgodnie z domniemaniem prawnym wynikającym z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach była posiadaczem odpadów znajdujących się na wymienionych nieruchomościach. Określenie jako posiadacza odpadów skarżącego w oparciu o wskazane wyżej domniemanie prawne nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa tylko z tego powodu toczącego się wówczas, z wniosku skarżącej, postępowania przed organami ścigania lub ze względu iż jak twierdzi strona fakt, iż przedmiotowe odpady były podrzucane przez osoby trzecie. Wskazane kwestie nie przesądzają, iż ustalenia do okoliczności kto był faktycznie posiadaczem odpadów zobligowanym do ich usunięcia z rażącym naruszeniem . Trzeba podkreślić iż prowadzenie postępowania dowodowego służącego ponownemu wyjąsnieniu tych okoliczności nie jest przedmiotem pos™epowania w przedmiocie stwierdzenia niważnosci decyzji. Jedynie rażaca sprzeczność materiału dowodowego zebranaego w sprawie z rozstrzygnieciem kwestionowanym może prowadzić do uznania, iż ......Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż skoro sporny teren mieści się w pojęciu "terenu zamkniętego" w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) to organem właściwym do wydania decyzji, stosownie do brzmienia art. 378 ust. 2 pkt 1 b tejże ustawy był wojewoda. Przytoczony przepis reguluje właściwość organów administracji do spraw ochrony środowiska objętych zakresem ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast jedynymi właściwymi organami w sprawach, których przedmiotem jest nakazanie usunięcia odpadów, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach – stosownie do art. 34 ust. 1 tej ustawy – są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.