IV SA/Wa 1334/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r., orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9.17 ha położonego we wsi D., stanowiącego byłą własność K. W. oraz zmieniającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Naczelnik Gminy w G. decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., znak: [...] na podstawie art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przejął na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 9,17 ha położone we wsi D., stanowiące b. własność K. W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż T. i K. W. złożyli wniosek o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek ten był podyktowany trudnościami gospodarczymi spowodowanymi zadłużeniami kredytowymi oraz brakiem narzędzi rolniczych. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. zmienił na wniosek T. i K. W. ww. decyzję Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. w części dot. pozostającej do spłaty należności. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. K. W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. podnosząc, iż spłata przyznana mu za przejęte gospodarstwo była zbyt niska, w dodatku uiszczana ratalnie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności oraz zmieniającej ją, na wniosek skarżącego, decyzji Wojewody [...]. Następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 215/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 listopada 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ rozpatrujący niniejszą sprawę uchybił obowiązkowi zebrania całości materiału dowodowego, koniecznego do wyjaśnienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji, a decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Minister stwierdził, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Nieruchomość, obejmująca działki nr [...], [...] o łącznej pow. 9,17 ha stanowiła własność K. W.. Wskazał, że prowadząc niniejsze postępowanie podjął próby mające na celu zgromadzenie akt dotyczących przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, lecz z uwagi na upływ czasu (ponad 30 lat od dnia przejęcia gospodarstwa) nie udało się odnaleźć całości ówczesnych dokumentów. Stwierdził, iż z akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa zachowały się jedynie: pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. z dnia [...] lutego 1976 r. dotycząca opisu gospodarstwa rolnego; decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r.; pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. z dnia [...] stycznia 1976 r. wysłane do Banku Gospodarki Żywnościowej Oddział Wojewódzki w B. przesyłające wydaną w niniejszej sprawie decyzję Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r.; opis gospodarstwa sporządzony w dniu [...] stycznia 1976 r. W toku przeprowadzonego postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne, co jednak, zdaniem Ministra, nie daje podstaw do uznania, iż kwestionowana w trybie nieważnościowym postępowaniu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Ministra przyjąć należy, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie, ale został złożony. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika zdaniem organu, iż K. W. posiadał zaległości na rzecz Banku Spółdzielczego w G. oraz na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w G., W decyzji o przejęciu gospodarstwa wskazano, iż od wartości przejmowanego gospodarstwa, które wyceniono na kwotę 348335 zł odliczono te zadłużenia. W decyzji Naczelnika Gminy w G. wskazano, iż spłata w wysokości 50 000 zł nastąpi w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji, a pozostała spłata na rzecz Wnioskodawcy miała nastąpić ratalnie, w terminie do dnia 30 października każdego roku. Od decyzji Naczelnika Gminy w G. zostało złożone odwołanie, lecz zdaniem Ministra w odwołaniu tym kwestionowane były jedynie terminy spłaty należności pieniężnych. Odwołanie to uwzględniono i zmieniono zasady wypłat należności. Z tego względu uznał, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z wolą właściciela. Reasumując Minister stwierdził, że w przypadku gospodarstwa rolnego K. W. zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 28 ust, 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa prowadzone było na wniosek właściciela. Zdaniem Ministra w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości lub wypłata odszkodowania (w sytuacji, gdy grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa zostały trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich i nie ma możliwości ich zwrotu) jest możliwa dopiero wtedy, gdy wcześniej nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekającego o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czyli w niniejszym przypadku decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz zmieniającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnieśli T. i K. W.. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w 1976 r. w sposób bezprawny wywłaszczono ich z gospodarstwa rolnego, a obecne władze nie chcą naprawić tej szkody. Wnieśli także o nakazanie wyrokiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub wypłaty odszkodowania i przyznania im stałej renty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 24 września 2009 r., Sąd odrzucił skargę T. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy mieć na względzie, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwaną dalej Ppsa). W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 215/08 uchylił uprzednią decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975r., znak: [...], o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,17 ha położonego we wsi D., gmina G., stanowiącego własność K. W. oraz zmieniającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r. W wyroku tym Sąd stwierdził wówczas, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, bowiem nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowody. Sąd ten wskazał, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, brak było wniosku o przejęcie gospodarstwa, a za zbyt ogólne uznał stwierdzenie Ministra, iż zachowały się tylko niektóre dokumenty z okresu wydawania decyzji. Stwierdzenie Ministra, iż wniosku skarżącego nie odnaleziono ani w aktach archiwalnych, ani też nie było go w złożonych przez niego dokumentach uznał za przedwczesne, skoro nie czyniono wnikliwych poszukiwań w tym zakresie. Sąd polecił więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zebranie całości zachowanego materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy. Dokonując sądowej kontroli obecnie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. Sąd, na mocy art. 153 Ppsa, podobnie jak i uprzednio organ, związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednim orzeczeniu Sądu. Wobec tego rola Sądu sprowadza się do ustalenia, czy organy ponownie rozpatrujące sprawę zastosowały się do wskazań Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 12 maja 2008 r. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi tym razem w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i w sposób dostateczny umotywował przyczyny, z powodu których nie można stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. W szczególności przeprowadził kwerendę archiwalną w celu odnalezienia owego wniosku Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 Kpa. W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (a nie jak organ mylnie podaje - art. 157 § 1 pkt 2 Kpa), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa skutkuje uznaniem decyzji za nieważną. Jedynie w przypadku wystąpienia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek możliwe będzie stwierdzenie jej nieważności. Wadliwość musi więc być oczywista. Organ orzekający w sprawie kontrolował zatem decyzję Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, ale również procesowego. W sprawie ustalono, że K. W. posiadał nieruchomość rolną obejmującą działki nr [...], [...] o łącznej pow. 9,17 ha, ponadto ciążyły na nim zaległości na rzecz Banku Spółdzielczego w G. oraz na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w G.. Podstawę materialną orzekania przez Naczelnika Gminy w G. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Art. 31 tej ustawy wskazywał, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było zatem, postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Na skutek związania poprzednim wyrokiem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął próbę zgromadzenia pełniejszego materiału dowodowego dotyczącego przejęcia tego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W jej wyniku do akt sprawy załączono m.in. pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. z dnia [...] lutego 1976 r. dot. opisu gospodarstwa rolnego; decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r., pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w B. z dnia [...] stycznia 1976 r. wysłane do Banku Gospodarki Żywnościowej Oddział Wojewódzki w B. przesyłające wydaną w niniejszej sprawie decyzję Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz opis gospodarstwa sporządzony w dniu [...] stycznia 1976 r. Na skutek przeprowadzonej kwerendy archiwalnej Ministrowi nie udało się co prawda odnaleźć wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa w zamian za spłaty pieniężne, jednak w ocenie Sądu zebrany materiał dowody daje podstawę do stwierdzenia, że przy przejmowaniu przedmiotowego gospodarstwa nie naruszono prawa w stopniu, pozwalającym na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G.. Należy mieć na względzie, że od czasu orzekania przez Naczelnika Gminy w G. upłynęło ponad 30 lat, wobec czego część dokumentów mogła ulec zniszczeniu lub się nie zachować o ich istnieniu i treści świadczą natomiast inne zachowane dokumenty oraz fakt niekwestionowania pewnych działań o znaczeniu prawnym przez skarżącego. I tak należy mieć na uwadze, że nie kwestionował on faktu wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Z akt sprawy wynika nadto, że od decyzji Naczelnika Gminy w G. z 1975 r. zostało złożone odwołanie, jednak dotyczyło ono jedynie kwestii terminu spłaty należności pieniężnych, wobec czego podzielić należy stanowisko organu, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z wolą właściciela, skoro nie kwestionował zasadności przejęcia tego gospodarstwa. Ponadto w aktach sprawy znajduje się m.in. potwierdzone za zgodność z oryginałem pismo Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] września 1975 r., skierowane do skarżącego, które wskazuje, że jego wniosek o przejęcie gospodarstwa za spłaty pieniężne zostanie załatwiony po dostarczeniu skróconego odpisu z księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów. Potwierdza to, że skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, był informowany o etapach rozpoznania jego sprawy, a o jej prowadzenie wnioskował. Nadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., skierowanym do Ministerstwa przyznał, iż jego wszelkie prośby o umożliwienie rozbudowy gospodarstwa były załatwiane odmownie, wobec czego został zmuszony do oddania gospodarstwa za rentę i spłaty pieniężne. W ocenie Sądu z tego pisma wynika także, iż skarżący przekazał to gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa, w związku z trudną sytuacją finansową i brakiem perspektyw na dalsze jego prowadzenie. Z kserokopii dokumentów złożonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym - protokołu z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika m.in., że na dzień jego sporządzenia nie dokonano żadnych zasiewów pola, nie została również wykonana głęboka orka. Protokół ten podpisali skarżący i jego żona. Co prawda jego kopia nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, ale zdaniem Sądu może mieć on walor porównawczy w stosunku do innych zgromadzonym w sprawie dokumentów. Jego treść potwierdza poczynione przez organ ustalenia, że skarżący, z przyczyn finansowych, nie był zainteresowany dalszym prowadzeniem tego gospodarstwa. Odrębną kwestią pozostaje wysokość spłat pieniężnych przyznanych mu za przejęte gospodarstwo, co stanowi główny zarzut skargi. Wartość przejmowanego gospodarstwa wyceniono na kwotę 348 335 zł, która to kwota została pomniejszona o długi obciążające skarżącego w kwocie 73 920 zł. Zauważyć należy, iż skarżący dopiero we wrześniu 2006 r. (we wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji) podniósł, że kwota zaproponowana za przekazanie gospodarstwa została jego zdaniem zaniżona. Wypłatę całkowitej przyznanej mu kwoty (po odjęciu zadłużeń) rozłożono na 6 rat, co w związku z inflacją naraziło go na straty. Należy więc podkreślić, że uprzednio K. W. nie kwestionował wysokości przyznanej mu w decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r., kwoty spłat za przejęte gospodarstwo, a jedynie sposób rozłożenia należności na raty i terminów ich płatności. Co prawda odwołanie od tej decyzji nie zostało odnalezione, jednak z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1976 r. wynika, jaki był przedmiot żądania. Organ uwzględniając to żądanie zmienił decyzję w tym zakresie, kumulując wypłatę jeszcze niewymagalnych rat. Stwierdzić przy tym należy, iż ustalona wówczas wartość przejętego gospodarstwa nie jest obecnie w postępowaniu administracyjnym możliwa do zweryfikowania. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że nie została ona, w ocenie Sądu, w sposób oczywisty zaniżona. Według danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjmowanych do obliczenia podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych, przeciętne wynagrodzenie roczne w 1975 r. wynosiło 46956 zł, a zatem wartość gospodarstwa w stosunku do ówczesnych wynagrodzeń wynosiła ponad siedmiokrotną wartość rocznych średnich zarobków, stąd i w tym zakresie należy uznać ustalenia ustalone przez Ministra za trafne. Przedłożona zaś przez skarżącego kserokopia decyzji z dnia [...].11.1973 r., nr [...] (organ nieczytelny), nie poświadczona za zgodność z oryginałem, stwierdza jedynie, iż umorzone zostały skarżącemu ciążące na nim zaległości podatkowe. W żadnym razie nie przesądza natomiast o braku długów względem Banku Spółdzielczego i Spółdzielni Kółek Rolniczych, które uwzględnione zostały w kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1975 r. Odnosząc się na koniec do wniosku skarżącego o nakazanie wyrokiem zwrotu mu ziemi lub wypłacenia zadośćuczynienia oraz przyznania stałej renty należy stwierdzić, iż sądy administracyjne nie posiadają kompetencji w tym zakresie. Rola ich bowiem sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach określonych w art. 3 § 2 Ppsa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.