IV SA/Wa 1334/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany użytku gruntowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. [...] grudnia 2011 r. Skarżący wystąpił do organu I instancji - Starosty Powiatowego w N. (dalej: Starosta), właściwego w sprawie, z wnioskiem, uzupełnionym następnie pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz [...] stycznia 2012 r., o dokonanie zmian w danych ewidencji gruntów i budynków poprzez ponowne uznanie za działki rolne (R VI), położonych w L. działek [...] oraz [...], sklasyfikowanych uprzednio jako tereny mieszkaniowe, ponadto o usunięcie z operatu ewidencji roku zakończenia budowy, usytuowanego na działkach, budynku, stanowiącego własność Skarżącego. Żądanie usunięcia roku zakończenia budowy budynku zostało uwzględnione. Z dokumentacji postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego następnie z udziałem Skarżącego, wynika, że na działkach usytuowany jest obiekt budowlany o cechach zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego; dodatkowo na gruncie występują niewielkie skupiska drzew i krzewów. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Starosta wydał decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, informując, że zmiana klasyfikacji użytku na kategorię tereny mieszkaniowe nastąpiła w wyniku postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali oraz aktualizacji użytków gruntowych na terenach zabudowanych. Starosta ustalił, że na działkach znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, instalacja elektryczna oraz niewielkie skupisko drzew i krzewów. Podniósł również, że Skarżący decyzją Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] września 2001 r. otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach, a z treści aktów notarialnych – umów nabycia działek przez Skarżącego, wynika, że zgodnie z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, Starosta uznał, że - w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., poz. 454; dalej: Rozporządzenie) - sklasyfikowanie użytku jako terenu mieszkaniowego, nie jest uzależnione od oddania budynku do użytkowania. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołał się od decyzji Starosty wnosząc jednocześnie o dokonanie tzw. wpisu konwalidującego polegającego na wykreśleniu zmiany klasyfikacji działek. Skarżący zarzucił organowi I instancji: nieuzasadnione przepisami prawa dokonanie w operacie ewidencji zmiany dotyczącej działek, skutkujące m.in. powstaniem dla Skarżącego obowiązku podatkowego i możliwych niekorzystnych dla niego następstw karnoskarbowych, a także odmowę dokonania w operacie ewidencji zmiany zgodnej z żądaniem Skarżącego, ponadto uchylenie się od uzasadnienia faktu ujawnienia w operacie wpisu dotyczącego roku budowy budynku. Skarżący podniósł, że skoro nie zgłosił odbioru budynku do organów nadzoru budowlanego, brak było podstaw do uznania budynku za mieszkalny, oraz to, że w sprawie zmian danych ewidencyjnych działek, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub dowodowego i w zw. z tym Starosta winien był wszcząć postępowanie administracyjne; Skarżący stwierdził również, że domagał się anulowania wpisu dotyczącego działek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji argumentując, że modernizacja uregulowana przepisami art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. poz. 1287 ze zm.; dalej: Ustawa), obejmuje swoim zakresem również modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w Rozporządzeniu, ponadto, że wpis dokonany przez Starostę jest zgodny zarówno z systematyką przewidzianą przepisami prawa jak i stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji Skarżącego, wskazując, że brak decyzji o oddaniu budynku do użytkowania nie może stanowić podstawy do przywrócenia poprzednich danych ewidencyjnych, przy tym istniejący stan faktyczny (inne, niż rolnicze użytkowanie gruntu) stoi na przeszkodzie sklasyfikowaniu użytku jako rolnego. Na decyzję organu II instancji, Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skargę zawierającą zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżący zarzucił organowi II instancji błędną wykładnię definicji ujętych w Załączniku nr 6 do Rozporządzenia (dalej: Załącznik), poprzez bezzasadne sklasyfikowanie działek jako terenów mieszkaniowych, wobec tego, że budynek nie został oddany do użytkowania, nikt w nim nie zamieszkiwał i dopiero w przyszłości ma mieć charakter budynku mieszkalnego. Skarżący objął również zakresem Skargi wprowadzenie zmian do operatu ewidencji, które w jego opinii nastąpiło z obrazą przepisów art. 24 a Ustawy oraz § 47 ust. 1 i 3 Rozporządzenia, a skutkowało niekorzystnymi dla Skarżącego następstwami o charakterze fiskalnym. Skarżący wywiódł, że obowiązująca regulacja nie pozwalała Staroście na wprowadzenie tego typu zmian do operatu ewidencji. Podniósł przy tym, że dokonywanie zmian w ewidencji, które skutkują powstaniem obowiązku podatkowego dla Skarżącego, może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem, pełnomocnik Skarżącego złożył wyjaśnienie, w formie złącznika do protokołu, w którym, prócz argumentacji podnoszonej uprzednio, podniósł dodatkowo, że Starosta w uzasadnieniu prawnym decyzji nie wskazał kryteriów sklasyfikowania użytku jako terenu mieszkaniowego. Skarżący, w trakcie rozprawy, uznał za niespójną interpretację przepisów, dokonaną przez organ administracji, zgodnie z którą podatnik dowiadywałby się o powstaniu dla niego obowiązków podatkowych według uznania organu. Skarżący podniósł, że operat ewidencyjny nie może stanowić podstawy zmiany klasyfikacji użytku. Wyjaśnił również, że przy budynku znajduje się ogródek warzywno-owocowy o powierzchni ok. [...] m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. I. Jeśli chodzi o zarzuty Skargi tyczące poprawności treści wpisu dokonanego przez organ I instancji, a to sklasyfikowania działek jako terenów mieszkaniowych, należy na wstępie odnieść się do zgłoszonego uprzednio przez Skarżącego, żądania dokonania zmiany polegającej na restytucyjnym sklasyfikowaniu działek jako użytków mających charakter rolny. Zgodnie z regulacją pkt. 1 Załącznika, mianem użytków rolnych określa się - co do zasady - użytki przeznaczone do produkcji rolniczej (działalności wytwórczej w rolnictwie) lub z taką produkcją powiązane (np. grunt zajęty pod budynek mieszkalny służący produkcji rolniczej). Z takim rozumieniem omawianego zwrotu koresponduje treść przep. art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., poz. 93 ze zm.) oraz treść przepisów art. 2 pkt.: 3 oraz 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 803). Wobec ustaleń faktycznych dokonanych w przebiegu postępowania, brak było jakichkolwiek przesłanek dla uznania działek za którąkolwiek z kategorii użytków rolnych, o których mowa w pkt. 1 Załącznika nr 6 do Rozporządzenia. Wobec powyższego, żądanie Skarżącego, aby organ I instancji dokonał wpisu o wskazanej przez Skarżącego treści, należało uznać za niczym nieuzasadnione. Niejako na marginesie, wypada zauważyć, że - wobec niekwestionowanych ustaleń postępowania administracyjnego - uznaniu działek za użytki rolne stała na przeszkodzie również wykładnia dokonana w oparciu o reguły języka ogólnego (potocznego) oraz definicja słownikowa omawianych terminów (rolny- dotyczący rolnictwa, związany z uprawą roli; Doroszewski W., Słownik języka polskiego, http://doroszewski.pwn.pl). Przechodząc do kwestii poprawności samego wpisu, zważyć należy, że w świetle analizy treści Załącznika, ujawniony w przebiegu postępowania stan faktyczny nakazuje bez wątpienia zaliczyć działki do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych (pkt. 3 Załącznika). Brak jest podstaw aby uznać: zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, czy uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagane przez – odpowiednio – przepisy art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., poz.1623 ze zm.), za konieczne dla sklasyfikowania obiektu jako budynku mieszkalnego. Podnieść ponadto należy, że Rozporządzenie jest aktem prawnym o charakterze wykonawczym do Ustawy, mającej charakter podstawowy dla spraw z dziedziny geodezji i kartografii (cfr. § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., poz.908). Przepis art. 47a ust. 4 pkt. 5) lit. a) Ustawy stanowi, że właściwa ewidencja zawiera numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi /.../ wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, co dodatkowo pozwala zaliczyć budynek do kategorii budynków mieszkalnych. Przedmiotowa regulacja nie zawiera również wskazówki nakazującej posiłkować się definicją legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt. 2 a) ustawy Prawo budowlane - ustawy podstawowej dla innej, niż omawiana, dziedziny spraw. Wobec powyższego, aktualne dane należy uznać za prawidłowe, a zarzuty Skarżącego dotyczące poprawności dokonanej klasyfikacji za nieuzasadnione. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika Skarżącego, dotyczącego braku w decyzji organu I instancji, kryteriów sklasyfikowania użytku jako terenu mieszkaniowego, należy - zdaniem Sądu - uznać, że kryteria te zostały wskazane poprzez przywołanie w uzasadnieniu decyzji, treści pkt. 3.1 Załącznika, a ponadto, poprzez wykluczenie przez organ I instancji oddania budynku do użytkowania, jako przesłanki koniecznej dla dokonania zmiany. I choć organ I instancji w tym zakresie mógł tok swojego rozumowania przedstawić w sposób pełniejszy, uzasadnienia prawnego decyzji nie można, w tym zakresie, uznać za dotknięte wadą, która stałaby na przeszkodzie utrzymaniu jej w mocy przez organ odwoławczy. II. Przechodząc do zagadnień proceduralnych, w świetle stawianych przez Skarżącego zarzutów, uznać należy, że zarówno przepisy Ustawy jak i Rozporządzenia, w zakresie, w jakim regulują proces modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie wyłączają możliwości wprowadzenia przez Starostę zmian dotyczących rodzaju użytkowania gruntu. Z treści bowiem przepisu § 55 pkt. 2) Rozporządzenia wynika, że pod pojęciem modernizacji ewidencji należy rozumieć również zespół działań administracyjnych podjętych przez starostę w celu modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w Rozporządzeniu. Podkreślić należy, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w przepisie art. 24 a Ustawy - w ramach której starosta może dokonywać przewidzianych przepisami prawa zmian - stanowi procedurę niejako równoległą do procedury aktualizacji operatu ewidencyjnego uregulowanej przepisami § 45 i n. Rozporządzenia. Żądanie Skarżącego, aby zmian w operacie dokonano z pominięciem procedury modernizacyjnej, za to w trybie zwyczajnej procedury aktualizacji operatu ewidencyjnego, nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie a contrario z treści zasad regulujących aktualizację w następstwie oddania obiektu do użytkowania, że nie wolno wprowadzać zmian w inny sposób, należy uznać za dowolne. Zalecenie dokonania aktualizacji na podstawie zgłoszenia dokonanego przez uprawniony podmiot, nie wyklucza możliwości dokonywania zmian w oparciu o inne źródła informacji (np. uzyskane w trakcie modernizacji). Tym samym nie ma racji Skarżący, uznając podjęcie opisanych przez niego działań dotyczących oddania budynku do użytkowania, za warunek konieczny dla dokonania przez Starostę zmian w operacie. Możliwość bowiem dokonania przez organ administracji przewidzianych prawem czynności w następstwie działań podejmowanych przez określony podmiot, nie przesądza, że - co do zasady - działania podmiotów są warunkiem koniecznym dla skuteczności czynności organu administracji. Odnosząc się z kolei do treści przywołanej w Skardze Instrukcji technicznej G-5 należy zaznaczyć (uwzględniając to, że Instrukcja miała charakter jedynie zalecenia oraz fakt, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2010 r., poz.489 ze zm.), podstawa prawna obowiązywania Instrukcji odpadła), że w myśl § 15 ust. 1 pkt 2) Instrukcji, o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystywania gruntu, ustalony w oparciu o kryteria określone w treści Załącznika. III. Niezależnie od argumentacji przedstawionej w pkt. I niniejszego Uzasadnienia, należy wyraźnie podkreślić, że uregulowana w przepisach art. 24a Ustawy, procedura modernizacji, nie przewiduje innego trybu dokonywania zmian danych (wprowadzonych w trakcie modernizacji), co do których uprawniony podmiot zgłosił - po upływie przewidzianego terminu - zarzuty, jak tylko tryb określony w treści przepisu art. 24 a ust. 9 Ustawy. Skarżący, kwestionujący, jak podkreślił w trakcie rozprawy przed Sądem, treść danych wprowadzonych w drodze modernizacji do operatu ewidencji, zgłosił zarzuty, które w części dotyczącej działek zostały potraktowane jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją i rozpoznane w trybie postępowania przed organem I instancji. Podnieść należy przy tym, że z uwagi na treść art. 24 a Ustawy, powrót do stanu sprzed modernizacji nie jest w ogóle możliwy. Co do zasady bowiem, nie istnieje możliwość wstecznej zmiany danych zawartych w ewidencji po modernizacji, gdy uprawniony podmiot nie zgłosił zarzutów w terminie (patrz art. 24 a ust. 9 i 11 Ustawy). Możliwe jest jedynie dokonanie zmiany, skutecznej od momentu dokonania danej czynności. IV. Niewątpliwie ważką kwestię stanowią sygnalizowane w Skardze następstwa w sferze prawnopodatkowej, jakimi mogłoby skutkować dokonane w operacie ewidencyjnym zmiany, jednakowoż ani sugerowana przez Skarżącego w trakcie Rozprawy niespójność interpretacyjna po stronie organu administracji, ani podnoszona uprzednio przez Skarżącego możliwość ukarania go karą grzywny, nie mogą stanowić przeszkody dla aktualizacji danych operatu w świetle zaistniałych zmian faktycznych. Wzgląd na potrzebę zachowania spójności systemu opodatkowania nieruchomości, nie usprawiedliwia utrzymywania w ewidencji stanu fikcyjnego, w sytuacji, gdy organ dysponuje stosownymi danymi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.