IV SA/Wa 1339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) oraz art. 9a, art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015, poz. 1774 - dalej u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r., zezwalającej [...] S.A. z/s w [...], na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 2,4973 ha, nr [...] o pow. 2,7691 ha stanowiącej własność M. R., w celu przeprowadzenia na tej nieruchomości inwestycji, polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV relacji [...], w granicach pasa technologicznego o szerokości 18 m, o nadaniu w/w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki [...] S.A. z/s w [...] z [...] listopada 2015 r., w wyniku którego Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działki: nr [...] pow. 2,4973 ha i nr [...] o po w. 2,7691 ha, stanowiącej własność M. R. (KW nr [...]), poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na przeprowadzenie na tej nieruchomości w granicach pasa technologicznego na działce nr [...] o pow. 1136 m2 (pas technologiczny 18 m x 63 m) i na działce nr [...] o pow. 4369 m2 (pas technologiczny 18 m x 243 m), inwestycji celu publicznego polegającego na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV relacji [...], stosownie do złączników graficznych do decyzji. Następnie zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., Starosta [...] zezwolił spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji wymienionej inwestycji celu publicznego, w granicach pasa technologicznego określonego w ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w wyniku realizacji inwestycji na działkach powstanie pas technologiczny ograniczonego użytkowania o szerokości 18 metrów (tj. po 9 m w obie strony od osi linii): o pow. 1136 m2 na działce nr [...] i o pow. 4369 m2 na działce nr [...]. Wyjaśnił także, że przebieg linii energetycznej zgodny jest z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] r.). W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez wydanie zezwolenia mimo braku ku temu przesłanek; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:rt. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Odwołujący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (powołaną na wstępie). W uzasadnieniu podniósł zasadność wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskodawca wykazał, że realizacja inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi ważny interes strony i ważny interes gospodarczy, uzasadniający wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 124 ust. 1a u.g.n. Wydanie decyzji pozwoli inwestorowi - [...] S.A. na jak najszybsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności spowoduje, że środki finansowe na budowę linii energetycznej wykorzystane zostaną w sposób efektywny. Niezrealizowanie inwestycji w oznaczonym terminie może spowodować dotkliwe straty oraz zahamować rozwój regionu. Podał, że zagrożenie ciągłości dostaw energii ma charakter realny i w przypadku zaistnienia spowoduje niezwykle duże straty, bowiem razie awarii niemodernizowanej w tym terenie linii elektroenergetycznej, znaczny obszar regionu może zostać pozbawiony zasilania, co z kolei może spowodować powstanie znacznych szkód, trudnych do przewidzenia. Ponadto, [...] S.A. z siedzibą w [...] jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym w rozumieniu ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. z 2001 r., Nr 122, poz. 1320 ze zm.). Potwierdza to fakt ujęcia Spółki w wydanym na podstawie powyższej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U z 2010 r. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). Wobec wzrastającego zapotrzebowania na energię elektryczną, a tym samym mając na uwadze prawidłowe funkcjonowanie linii elektroenergetycznych jest szczególnie istotne, z uwagi na ich kluczowe znaczenie dla działania organów państwa oraz całej gospodarki, budowanie nowych linii elektroenergetycznych. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zaistniał zarówno ważny interes społeczny, jak i ważny interes gospodarczy, gdyż budowa linii energetycznej ma zapewnić stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, a więc ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych gminy [...] i [...]. Wybudowanie linii i jej eksploatacja jest konieczna dla poprawy niezawodności i sprawności operacyjnej funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz niezawodności zasilania w energię elektryczną tej części regionu. Istotnym jest także zabezpieczenie interesu społecznego, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii ma realny charakter, a w przypadku zaistnienia tego faktu spowoduje duże straty. Realizacja inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi również ważny interes strony i ważny interes gospodarczy, uzasadniający wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygorem natychmiastowej wykonalności. Skargę do tut. Sądu na decyzję Wojewody [...] wniósł M. R. (dalej skarżący) zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 ust 1a u.g.n. poprzez wydanie zezwolenia mimo braku ku temu przesłanek tj. braku wskazania konkretnego interesu lub dobra prawem chronionego, jak również poprzez przyjęcie pośredniego związku z hipotetycznym zagrożeniem, w sytuacji gdy wydanie zaskarżonej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku ryzyka realnie i bezpośrednio związanego z wykonalnością wydanej decyzji, 2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 107 § 1 i 3 § k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na niewyjaśnieniu jaki interes lub dobro jest chronione poprzez zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości; niewskazaniu na czym polega realność zagrożenia brakiem dostaw energii, niewskazaniu, jakie straty może spowodować niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji i dlaczego ich rozmiar organ uznał za dotkliwy; niewskazanie, w jaki sposób inwestycja dotyka rozwoju regionu i w jaki sposób opóźnienie jej realizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. może wpłynąć na zahamowanie tego rozwoju; niewskazanie realności zagrożenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy stopnia zaawansowania procesu inwestycyjnego. Skarżący powołując się na powyższe podstawy zaskarżenia wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego; oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty skargi o naruszeniu powołanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. 124 ust.1a u.g.n. należy uznać za pozbawione podstaw. Przede wszystkim istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji inwestycji, stosownie do przedłożonego wniosku. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które Sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Z treści 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela - po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego, opisanej w art. 124 ust. 1 ustawy - w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Nawiązanie w treści przepisu do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje niezbicie na subsydiarny charakter decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1a ww. ustawy wobec decyzji opartej o przepis art. 124 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, o czym świadczy wynikające z art. 124 ust. 1a u.g.n. zastrzeżenie, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nierozerwalny związek decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości dotyczyć może jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, nawet wtedy, gdy w samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości zakres zajęcia nie został powtórzony. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, wydana na podstawie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej (bezspornie lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości ww. odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej przewidziana została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Te szczególne okoliczności opisuje art. 108 k.p.a. obejmujący przyczyny dla których decyzja administracyjna opatrzona być może rygorem natychmiastowej wykonalności oraz wymienia art. 124 ust. 1a pod postacią okoliczności "uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Zwrócić uwagę należy, że rygor natychmiastowej wykonalności, co wynika z art. 108 § 1 k.p.a. może być decyzji nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji trafnie uznały, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości M. R. podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy (inwestora) oraz ważnym interesem gospodarczym. W przekonaniu Sądu w składzie orzekającym organy dokonały trafnej oceny. Realizowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie na przedmiotowej nieruchomości odcinka napowietrznej linii energetycznej stanowi przedsięwzięcie celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to inwestycja o znaczeniu lokalnym, która zwiększy pewność i jakość zasilania w energię elektryczną nowych odbiorców na terenie gminy [...] oraz gminy [...]. Występuje zatem zarówno ważny interes społeczny, jak i ważny interes gospodarczy, gdyż budowa sieci ma zapewnić stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, a więc ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Wybudowanie linii i jej eksploatacja jest konieczna dla poprawy niezawodności i sprawności operacyjnej funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz niezawodności zasilania w energię elektryczną tej części regionu. Niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji grozi przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, czego skutkiem będzie zahamowanie rozwoju regionu. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie inwestycji w planowanym terminie oraz zabezpieczenie gospodarki regionu przed ciężkimi stratami w przypadku awarii energetycznej. Istotnym jest także zabezpieczenie interesu społecznego, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii ma realny charakter, a w przypadku zaistnienia tego faktu spowoduje duże straty. Realizacja inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi również ważny interes strony i ważny interes gospodarczy, uzasadniający wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygorem natychmiastowej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2012 roku, w sprawie sygn. akt I OSK 1892/11 stwierdził, że stosownie do art. 108 § 1 k.p.a., organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja przewidziana w art 108 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Powyższy rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 108 k.p.a., uprawniające organ do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności na wniosek [...] S.A. z/s w [...], w którym min. wykazano, że realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, która zapewni bezpieczeństwo energetyczne mieszkańcom regionu. Budowa linii elektroenergetycznej 110 kV stworzy nowe możliwości dla rozwoju gospodarczego województwa [...] oraz podniesie atrakcyjność inwestycyjną. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wniosek o niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w drodze decyzji administracyjnej był całkowicie uzasadniony. W świetle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zarzuty skargi o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1a u.g.n., oraz przepisów postępowania administracyjnego, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zajęcie nieruchomości docelowo służyć ma ograniczeniu korzystania z nieruchomości do minimum zakreślonego granicami koniecznego pasa technologicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji i zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest następstwem zlokalizowania inwestycji celu publicznego na nieruchomości skarżącego, co nastąpiło w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy dodatkowo wskazać, iż realizacja ww. inwestycji nie pozostawia właścicieli nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji celu publicznego, bez ochrony prawnej, bowiem zabezpiecza wyrównanie doznanych szkód i strat, zaś charakter ograniczenia uprawnień właścicielskich nie wiąże się ze zmianą dotychczasowego wykorzystania gruntów. W przekonaniu Sądu, argumenty podniesione w skardze, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Organy prowadzące powyższe postępowanie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i Sąd tę argumentację w całości podziela. Wywody autora skargi są ogólne, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podsumowując, w ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wydane decyzje nie naruszają art. 108 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. czy art. 80 k.p.a. Także brak jest podstaw do przypisania organom wydającym decyzje naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., stąd zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.