IV SA/Wa 1348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r., odmawiającej zameldowania H. S. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w L.. Odmowa zameldowania podyktowana była faktem, iż wg ustaleń Komendy Powiatowej Policji w L. wnioskodawczyni pod wskazanym adresem nie zamieszkiwała od listopada 2009 r., a z jej zaprotokołowanych zeznań wynikało, iż nie zamieszkiwała tam od dnia [...].12.2009 r., z powodu wymiany przez właściciela lokalu zamków i nie udostępnienia jej kluczy. Wniosek o zameldowanie wraz ze zgłoszeniem pobytu stałego złożyła natomiast w Urzędzie w dniu [...].12.2009 r. Uprzednio też orzeczona została jej eksmisja z przedmiotowego lokalu wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z [...].11.2009 r., sygn. akt [...]. Profesjonalny pełnomocnik H. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].01.2010 r., odmawiającej zameldowania jej na pobyt stały pod tym adresem w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Podstaw upatrywał w nieuprawnionym uznaniu właściciela tego lokalu za stronę postępowania o zameldowanie. Decyzją z dnia [...].02.2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r., odmawiającej zameldowania H. S. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w L.. Jednocześnie zaznaczył, iż od początku strona reprezentowana była przez adwokata, który w jej imieniu - przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji -zażądał stwierdzenia jej nieważności, powołując się na art. 156 § 1 Kpa. To wykluczyło zastosowanie trybu odwoławczego. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, iż w tej sytuacji w I instancji rozpoznał złożony wniosek jako organ nadzoru. Wojewoda stwierdził, iż właściciel przedmiotowego lokalu – E. G. miał interes prawny w tym postępowaniu, a dwa wyroki NSA powołane przez pełnomocnika wnioskodawczyni prezentujące odmienny pogląd w tej kwestii są odosobnione. Dla zobrazowania swego stanowiska powołał się na art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakładający na właściciela lokalu szereg obowiązków ewidencyjnych, których spełnienie byłoby trudne w razie odmówienia mu przymiotu strony w postępowaniu o zameldowanie innych osób w jego lokalu. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy utrzymując tę decyzje w mocy. Wniesione odwołanie koncentrowało się na braku przymiotu strony tego postępowania u właściciela przedmiotowego lokalu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym zbadaniu sprawy stwierdził, iż zasadnie wszczęte zostało odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r. Takie było bowiem żądanie adwokata reprezentującego wnioskodawczynię. Interes prawny właściciela lokalu do udziału w postępowaniu o zameldowanie w nim innych osób w większości przypadków nie jest kwestionowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, jak podkreślił Minister. Nie ukształtowała się linia orzecznictwa przecząca temu stanowisku. Pozbawienie właściciela uprawnień strony postępowania o zameldowanie rodzić będzie natomiast szereg trudności w przeprowadzeniu tego postępowania. Do udostępnienia lokalu w celu przeprowadzenia oględzin, wzywa się i zawiadamia stronę postępowania. Brak jest natomiast środków prawnych do zobligowania do tych działań właściciela niebędącego stroną. Nadto pozbawienie właściciela prawa do uczestniczenia w postępowaniu meldunkowym dotyczącym innej osoby będzie skutkowało brakiem wiedzy właściciela o osobach zameldowanych w lokalu, co może uniemożliwić lub oddalić w czasie zbycie przez niego nieruchomości. Minister, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.05.2002 r., sygn. akt K 20/01 podkreślił, iż nie pozbawił on właściciela lokalu prawa strony w postępowaniu o zameldowanie w nim lub wymeldowanie z niego innej osoby, Dokonując oceny przedmiotowej decyzji o odmowie zameldowania w kontekście pozostałych przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 Kpa, Minister nie stwierdził, aby wystąpiły w kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji o odmowie zameldowania. Ponownie rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń poczynionych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r. oraz kontrolowanej decyzji Wojewody. Wskazał na zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że w dacie zgłoszenia meldunkowego H. S. nie przebywała w przedmiotowym lokalu, co potwierdziła w swym zeznaniu zaznaczając, iż nie mieszka tam od dnia [...].12.2009 r. We wniesionej skardze pełnomocnik H. S. zarzuciła nie przeprowadzenie w pełni rzetelnego postępowania dowodowego, a więc wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art.7 Kpa, art. 8 Kpa. W jej ocenie nie podjęto wszelkich możliwych kroków w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Podniosła brak właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 w zw. z art. 11 Kpa) oraz rażące naruszenie prawa procesowego przez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 Kpa). Zarzuciła nadto rażące naruszenie prawa materialnego: art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest miejscem pobytu stałego skarżącej oraz uznanie, iż stroną tego postępowania jest osoba mająca w jej rozstrzygnięciu interes faktyczny. W skardze pełnomocnik podkreśliła nadto, że H. S. nigdy formalnie lokalu tego nie opuściła, jedynie powrót do niego został jej uniemożliwiony przez właściciela lokalu. Toczy się też postępowanie o ochronę naruszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i zaznaczając, iż nowe przesłanki mające przemawiać za stwierdzeniem nieważności owej decyzji odmownej nie mogą skutkować wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Na wstępie należy podkreślić, że w okresie, gdy otwarty był termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r. H. S. była reprezentowana przez umocowanego adwokata, który zażądał stwierdzenia nieważności tej decyzji, powołując się na art. 156 § 1 Kpa. Nie wniósł natomiast o rozpoznanie odwołania od decyzji odmownej. Żądaniem tym organ był związany i zarazem zobligowany do wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania nadzwyczajnego, o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej z dnia [...].01.2010 r. Z tej też przyczyny zasadnie Wojewoda [...] rozpoznał złożony wniosek jako organ nadzoru. Mając zatem na uwadze uruchomienie na wniosek adwokata postępowania nieważnosciowego dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane być winno specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Należy przy tym pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 156 § 1 Kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to oczywiste i rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn, akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). W kontekście przytoczonych rozważań, wbrew wywodom skargi, nie można uznać, iż właścicielowi przedmiotowego lokalu w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony tego postępowania, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności owej decyzji o odmowie zameldowania wnioskodawczyni. W tym zakresie bowiem orzecznictwo Sądów Administracyjnych nie jest jednolite, istnieją znaczne rozbieżności. Uznanie więc w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].01.2010 r. właściciela lokalu za stronę postępowania o zameldowanie w nim H. S. nie mogło w oczywisty sposób prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt4Kpa. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Zastrzeżenie to, w ocenie Sądu, znajduje pełne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Pozostałe zarzuty pod adresem decyzji odmownej z dnia [...].01.2010 r. sformułowane przez pełnomocnika skarżącej, nawet gdyby zachodziły mogłyby prowadzić jedynie do jej wzruszenia w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Sąd nie dopatrzył się bowiem rażącego naruszenia pozostałych przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego podniesionych w skardze. Postawione zarzuty nie mogą zatem odnieść zamierzonego efektu w postaci wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającej prawo. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zameldowanie w myśl art. 10 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wiąże się z przebywaniem dłużej niż przez trzy doby w określonej miejscowości pod tym samym adresem. Potwierdzenie zatem przez H. S., w obecności jej pełnomocnika, podczas zaprotokołowanego przesłuchania z dnia [...].12.2009 r. niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu od [...].12.2009 r. uwzględniając, że wniosek o zameldowanie złożony był w dniu [...].12.2009 r. - dodatkowo wobec faktu posiadania pozostałych dowodów w tym informacji z komendy Miejskiej Policji w L. - musiało prowadzić od wydania decyzji odmownej. Okoliczności te zostały zatem na tyle wyczerpująco ustalone, iż nie zachodziła potrzeba szerszego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Reasumując należy zatem stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kpa oraz prawa materialnego. Większość argumentów skargi podważa w istocie prawidłowość uprzedniego wymeldowania H. S. z tego lokalu, która to okoliczność nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Z tej też przyczyny zarzucone w skardze naruszenie przepisów tak prawa procesowego jak i materialnego nie mogło prowadzić do wyeliminowania owej decyzji odmownej z obrotu prawnego nie miało bowiem charakteru rażącego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.