IV SA/Wa 1355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi spółki wodnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki wodnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...]nr [...] z dnia [...] marca 2016r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz spółki wodnej [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1355/18 UZASADNIENIE Decyzją z [...]marca 2016 r. Starosta [...]po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą [...]zatwierdził statut tej spółki wodnej (wraz z naniesionymi poprawkami) przyjęty uchwałą Walnego Zgromadzenia nr [...]z [...]kwietnia 2012 r. Organ wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji spółka wodna uzyskuje osobowość prawną, oraz zobowiązał Zarząd spółki do zgłoszenia utworzenia spółki w celu wpisania do katastru wodnego, w terminie 30 dni od dnia nabycia przez spółkę osobowości prawnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka Wodna [...]wskazując, że nowopowstająca spółka prowadzić będzie działalność na obszarze działalności już istniejącej spółki, co spowoduje szereg problemów związanych z utrzymaniem rowów melioracyjnych oraz wywoła niepotrzebne konflikty między poszczególnymi właścicielami. Ogromnym problemem będą trudności techniczne przy wykonywaniu konserwacji rowów, gdyż kilka odcinków rowu jest podzielone w połowie między danymi właścicielami działek. Podkreślono, że Spółka Wodna, która posiada większą liczbę członków ma większe możliwości w zakresie finansowania poszczególnych zadań konserwacyjnych. Decyzją z [...]listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a następnie wyjaśnił, że z przytoczonego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż - o ile starosta nie stwierdzi niezgodności z prawem przedłożonego statutu spółki wodnej - zobligowany jest do jego zatwierdzenia. Odmowa zatwierdzenia jest możliwa jedynie w razie stwierdzenia niezgodności przedłożonego statutu z prawem, a i to jedynie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia takiej niezgodności. Starosta [...]po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odmowy zatwierdzenia statutu Spółki Wodnej "[...]", również Kolegium podstaw takich się nie dopatrzyło. Okoliczności podniesione w rozpatrywanym odwołaniu nie mogą, zdaniem Kolegium, stać się podstawą do odmowy zatwierdzenia statutu nowo powstającej spółki wodnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Wodna "[...]" zarzucając jej naruszenie art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do większości argumentacji zawartej w odwołaniu i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłaszanej argumentacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...]oraz uchylenie decyzji Starosty [...]z [...]marca 2016 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie miejscowości [...], w 2012 r. powstała spółka wodna (spółka "[...]"). Powstanie spółki zostało zatwierdzone stosowną decyzją Starosty [...], spółka wpisana została do katastru wodnego i posiada osobowość prawną. W tym samym roku, najprawdopodobniej z uwagi na konflikty sąsiedzkie, na terenie działalności istniejącej spółki kilku właścicieli nieruchomości postanowiło założyć inną spółkę wodną – spółkę "[...]". Planowany obszar działalności tej spółki odpowiada mniej więcej części odcinka rowu objętego działalnością istniejącej spółki "[...].". W ocenie spółki "[...]", pomimo braku przepisu zakazującego powstawania dwóch czy więcej spółek wodnych na jednym terenie, zatwierdzenie statutu dopuszczającego taki stan rzeczy wydaje się być niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 6 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]listopada 2016r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2418/17 uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Naruszenie to doprowadziło do przedwczesnej oceny, iż dopuszczalne jest zatwierdzenie statutu spółki wodnej "[...]". Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2418/17. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym obowiązkiem organu zatwierdzającego statut poszczególnych spółek jest zbadanie, czy powołanie do życia nowej spółki, której cele i zakres działania byłyby identyczne lub zbieżne z celami spółki już istniejącej nie doprowadzi w praktyce do dublowania działań lub ich paraliżu. Nie ulega wątpliwości, że żaden przepis ustawy Prawo wodne, nie zabrania powołania na tym samym terenie dwóch spółek wodnych, a w szczególności zakaz taki nie wynika z określającego definicję spółek wodnych art. 164 ust. 1 Prawa wodnego, jak również z otwartego katalogu zadań spółek wodnych ustanowionego w art. 164 ust. 3 cytowanej ustawy. Zadaniem starosty jako organu nadzoru zatwierdzającego statut nowopowstającej spółki wodnej jest kontrola legalności tego dokumentu, a nie kontrola potencjalnych trudności praktycznych w realizowaniu przez daną spółkę wodną jej ustawowych zadań. Stąd też brak jest podstaw do oceny przez właściwy organ, czy istnienie na danym terenie dwóch spółek wodnych może wywołać konflikty i utrudniać ich działanie, szczególnie, że są to trudności wyłącznie potencjalne, a Sąd I instancji formułując ocenę w tym zakresie nie dysponował nawet statutem spółki "[...].". Tego rodzaju nadzór starosta może sprawować wyłącznie w trybie następczym, a więc w ramach nadzoru nad działalnością już istniejących spółek wodnych. Starosta sprawuje bowiem nadzór i kontrolę nad działalności spółek wodnych, co wynika wprost z art. 178 Prawa wodnego. Na tym również etapie organ nadzoru może dokonać oceny działalności spółki pod kątem zgodności z prawem, w tym z wynikającą z art. 1 ust. 2 Prawa wodnego zasadą, że gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. Oznacza to, że istnienie na danym terenie jednej spółki wodnej nie może a priori przesądzać o niezgodności z prawem statutu nowej spółki wodnej, która chce działać na tym terenie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie decyzji odwoławczej jest lakoniczne i nie odnosi się w sposób pełny do zarzutów odwołania, co stanowi zarówno naruszenie art. 15 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ brak było podstaw do stwierdzenia, że istnienie na danym terenie dwóch spółek wodnych może stanowić naruszenie prawa uzasadniające odmowę zatwierdzenia statutu nowopowstającej spółki wodnej przez właściwego w sprawie starostę. Stanowisko takie w sposób jednoznaczny wynika jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, natomiast argumenty odwołania sprowadzały się w istocie do ewentualnych (potencjalnych) konfliktów między spółkami wodnymi, które to argumenty nie mogły stanowić przedmiotu oceny organu nadzoru na tym etapie postępowania. Oznacza to, że brak było również podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa przez zatwierdzenie statutu powołującego do życia nową spółkę wodną nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 j.t.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego, który nie dopatrzył się podstaw do odmowy zatwierdzenia statutu spółki wodnej "[...]" nie jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 1121 j.t.), która w tej sprawie miała zastosowanie starosta właściwy miejscowo dla siedziby spółki wodnej zatwierdza statut spółki w drodze decyzji; w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia, w drodze decyzji, jego zatwierdzenia. Spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu (ust. 4). Zatwierdzenie statutu spółki wodnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a spółka taka nabywa osobowość prawną z chwilą jej uprawomocnienia. Badanie statutu przez właściwego starostę obejmuje tylko kryterium legalności. W przypadku gdy organ stwierdzi, że statut narusza normę prawną, wzywa spółkę wodną lub związek wałowy do zmiany statutu (a więc usunięcia naruszeń), wyznaczając im jednocześnie odpowiedni termin. Po bezskutecznym upływie tego terminu starosta odmawia zatwierdzenia statutu, co jest równoznaczne z nieuzyskaniem przez spółkę wodną lub związek wałowy osobowości prawnej. Natomiast stwierdzenie, że statut jest zgodny z prawem obliguje organ do wydania decyzji zatwierdzającej ten statut i uzyskaniem przez spółkę wodną osobowości prawnej. Organ odwoławczy uznając, że postanowienia statutu są zgodne z prawem dokonał zdaniem sądu nieprawidłowej wykładni art. 176 ust. 5 ustawy Prawo wodne, a także art. 171 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 2 § 1 pkt 3 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017r., poz. 1201 j.t.). Z § 19 statutu wynika, że zarząd spółki jest wieloosobowy i składa się z trzech członków, co jest dopuszczalne ze względu na treść art. 176 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Według ust. 5 tego przepisu do składania oświadczeń w imieniu spółki wodnej, jeżeli statut nie stanowi inaczej, uprawniony jest: 1) 1 członek zarządu - gdy w skład zarządu wchodzą nie więcej niż 2 osoby; 2) 2 członków zarządu - w pozostałych przypadkach. Oznacza to, że choć wskazany przepis dopuszcza swobodę kształtowania zasady reprezentacji spółki (której wyrazem jest uprawnienie określonych osób do składania oświadczeń woli w stosunkach zewnętrznych), to jednak nakazuje jednoznaczne uregulowanie tej kwestii w przypadkach, gdy nie znajduje zastosowania zasada określona w tym przepisie. Tymczasem statut poddany kontroli organów administracji w przedmiotowej sprawie, wprowadzając odstępstwo od zasady wynikającej z art. 176 ust. 5 w/w ustawy nie określa w sposób jednoznaczny zasady reprezentacji spółki. Z § 22 statutu wynika, że do składania oświadczeń woli w imieniu spółki upoważnieni są dwaj członkowie w tym przewodniczący zarządu lub zastępca przewodniczącego. Tymczasem z § 24 ust. 2 statutu wynika już, że w okresie między posiedzeniami zarządu spółkę reprezentuje przewodniczący zarządu. Oznacza to, że tak naprawdę statut nie określa zasady reprezentacji spółki, która ma istotne znaczenie nie tyle w stosunkach wewnętrznych, co w stosunkach zewnętrznych i bez precyzyjnego jej określenia w statucie nie jest możliwe zatwierdzenie statutu. Uczestnicy obrotu prawnego, w sytuacji gdy statut wprowadza odstępstwa od zasady reprezentacji wynikającej z art. 176 ust. 5 ustawy nie mogą dowolnie interpretować kto reprezentuje spółkę na podstawie pozostawiających taką swobodę interpretacji postanowień statutu. Organ odwoławczy nie dostrzegł także niezgodności z prawem postanowienia zawartego w § 7 ust. 4 statutu spółki z którego wynika, że świadczenia osób nie będących członkami spółki, o których mowa w § 6 pkt 1 ppkt 2 egzekwowane są na podstawie ugody stron. Tak jednoznacznie sformułowana zasada dobrowolności w egzekucji świadczeń należnych na podstawie art. 171 ustawy Prawo wodne skutkuje uznaniem, że tym postanowieniem statutu wyłączona zostaje zasada dochodzenia przez spółkę spełnienia świadczenia na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy wskazać, że według art. 171 ust. 2 w/w ustawy Prawo wodne wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta. Stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Także z art. 3 § 1 tej ustawy wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Oznacza to, że egzekucja administracyjna jest zasadą, która oczywiście nie wyklucza dobrowolności spełnienia świadczenia, ale nie może być wykluczona przez postanowienia statutu spółki wodnej. Tym samym stanowisko organu odwoławczego o braku podstawy do uznania, że postanowienia statutu spółki wodnej "[...]" nie są zgodne z prawem jest niezasadne. Z uwagi na wyraźnie sformułowany w art. 165 ust. 3 ustawy nakaz wezwania przez starostę do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a także konieczność zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania sąd zobligowany był do uchylenia także decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i wezwać do usunięcia niezgodności z prawem postanowień statutu dotyczących zarówno zasady reprezentacji (składania oświadczeń w imieniu spółki wodnej), jak też egzekucji świadczeń osób fizycznych lub podmiotów niebędących członkami spółki wodnej. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.