IV SA/Wa 1355/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi E. P., E. K., Z. K., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. K., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K., R. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 lutego 2022 r. nr DO.4.7613.490.2019.RF w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "Organ") decyzją nr DO.4.7613.490.2019.RF z 18 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta m. st. Warszawy oraz N. L. (w miejsce której wstąpiła E. P.), E. K., Z. K., M. K.1, A. K., M. K.2, J. K., M. O.1, M. O.2, A. N., P. O., R. K., K. K.1, M. M. (z d. K.), P. K., K. N., K. K.2, R. K. i C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 marca 2019 r. nr DO-4-6613-581-MG/16, uchylił ją i całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] (dalej: "Prezydium") z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na [...] przy ul. [...] oraz orzeczenia Prezydium z [...] maja 1954 r. nr [...], zmieniającego ww. orzeczenie Prezydium z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wskazanym orzeczeniem z [...] sierpnia 1953 r. Prezydium orzekło o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na [...] przy ul. [...], wywłaszczone orzeczeniem Prezydium z [...] lipca 1953 r. nr [...], na rzecz: J. K.1 (pkt 1), H. K. (pkt 2), L. O. (pkt 3), J. S. (pkt 4), Z. K. (pkt 5) i E. S. (pkt 6), każdemu z nich w kwocie po 8.295 zł - jako właścicielom nieruchomości o powierzchni po 21.100 m2, a także na rzecz J. K.2 (właścicielki nieruchomości o pow. 56.000 m2) w kwocie 17,351 zł (pkt 7 orzeczenia). Orzeczeniem z [...] maja 1954 r. Prezydium zmieniło ww. orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. w ten sposób, iż w treści pkt 8 i 10 orzeczenia dodano podmioty, którym przysługiwało odszkodowanie za budynki – przyznano je na rzecz: J. K.2, Z. K., H. K., E. S., J. S., J. K. i L. O. – oraz dodano pkt 11 orzeczenia, orzekający o przyznaniu odszkodowania J. K.1 za budynek mieszkalny w kwocie 16.160 zł. Decyzją z 13 marca 2019 r. nr DO-4-6613-581-MG/16, po rozpoznaniu wniosku spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, Minister Inwestycji i Rozwoju: 1. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium z [...] sierpnia 1953 r. o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na [...] przy ul. [...], wywłaszczone orzeczeniem Prezydium z [...] lipca 1953 r. na rzecz J. K.1, H. K., L. O., J. S., Z. K., E. S., J. K.2 w części dotyczącej odszkodowania: – za grunt, przyznanego na rzecz J. S. i J. K.1; – za budynek mieszkalny, przyznanego na rzecz J. S.; – za budynki gospodarcze, przyznanego na rzecz J. S.; – za budynki gospodarcze, przyznanego na rzecz: J. K.2, Z. K., H. K., L. O. i E. S.; 2. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] - w części dotyczącej odszkodowania: – za grunt, przyznanego na rzecz: H. K., L. O., Z. K., E. S. i J. K.2 (pkt 2, 3, 5, 6 i 7 ww. orzeczenia); – za budynek mieszkalny, przyznanego na rzecz: H. K., Z. K., E. S., L. O. i J. K.2 (pkt 8 i 9 orzeczenia); – za zabudowania znajdujące się na ww. nieruchomościach na rzecz J. K.2, Z. K., H. K., E. S., J. S., J. K.1 i L. O.; – w części dotyczącej zmiany pkt 8 i 10 orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, przyznanego na rzecz J. S.; – za budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, przyznanego na rzecz: J. K.2, Z. K., H. K., L. O., E. S. i J. K.1; – za budynek mieszkalny, przyznanego na rzecz J. K. Prezydent m.st. Warszawy – wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej – złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju. Natomiast Pismem z 16 kwietnia 2019 r. N. L. (w miejsce której następnie wstąpiła E. P.), E. K., Z. K., M. K.1, A. K., M. K.2, J. K., M. O., M. O.2, A. N., P. O., R. K., K. K., M. M. (z d. K.), P. K., K. N., K. K., R. K. i C. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. Powyższa skarga podlegała rozpoznaniu jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 54a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239). Po rozpatrzeniu obu środków odwoławczych, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z 18 lutego 2022 r., uchylającą zaskarżoną decyzje i umarzającą postepowanie w sprawie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Organ podkreślił, że kluczowe znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "Nowelizacja k.p.a."). Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: ,,§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Wobec wniesienia przez Strony odwołań od decyzji z 13 marca 2019 r. nie stała się ona ostateczna, a wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały rozpoznane przed 15 września 2021 r. W takim stanie sprawy Minister uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Nowelizacji k.p.a., w tym ten zakazujący wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Następnie Organ zaznaczył, że pomimo iż nie można jednoznacznie ustalić dokładnej daty doręczenia orzeczeń z 31 sierpnia 1953 r. oraz z 31 maja 1954 r. ze względu na niezachowanie się potwierdzeń odbioru, na skutek upływu ponad 60 lat od daty ich wydania. Za podstawę obliczenia terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Minister przyjął więc datę wywieszenia orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], tj. 5 września 1953 r. Przy tak ustalonej dacie 30-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upływał 5 września 1983 r. Wobec faktu złożenia takiego wniosku w dacie 21 października 2013 r. niewątpliwie termin ten nie został zachowany. W takim stanie Minister uznał, że zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 marca 2019 r., jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 30 latach od doręczenia orzeczeń z [...] sierpnia 1953 r. oraz [...] maja 1954 r., należało uchylić i jednocześnie umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją z 13 marca 2019 r.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 Nowelizacji k.p.a., poprzez ich zastosowanie i na tej podstawie umorzenie będącego w toku w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń administracyjnych, w sytuacji, gdy ww. przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, jest rozwiązaniem nieprzewidywalnym i arbitralnym, wadliwym gdyż nie różnicuje przyjętych cezur czasowych z uwagi na różne sytuacje faktyczne i prawne, ogranicza prawo do sądu w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, łamie zasadę nie retroakcji a przede wszystkim umorzenie postępowania w toku stanowi rażące naruszenie zarówno przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych, jak i zasad konstytucyjnych; – art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie w żadnym zakresie zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych wskazanych w przepisie art. 156 k.p.a. co jest koniecznością wynikającą z ww. przepisu, tylko wadliwie ograniczył swoje czynności do stwierdzenia prekluzji i nie zbadał czy skarżone orzeczenia administracyjne dotknięte są wadami kwalifikowanymi z przepisu art. 156 § 1 k.p.a.; – art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wskazanych przez stronę skarżącą w odwołaniu decyzji jako wadliwych z naruszeniem prawa wraz z obligatoryjnym wskazaniem przez organ obowiązany okoliczności stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia ich nieważności; – art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i w sposób obiektywny oraz brakiem jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet brakiem ustalenia kiedy skarżone decyzje zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczenia terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nawet brakiem ustalenia kiedy skarżone decyzje zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczenia terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że zaskarżona decyzja został wydana po upływie blisko 3 lat od złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i to w oparciu o przepis, który został wprowadzony do porządku prawnego około dwa i pół roku po tymże wniosku. Okoliczności te zdaniem pełnomocnika Skarżących wskazują na zamierzoną bezczynność Ministra, prowadzącą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że przepisy Nowelizacji k.p.a. są uznawane za niezgodne z Konstytucją RP. Rozwiązanie przyjęte przez Ustawodawcę ma charakter nieprzewidywalny i arbitralny i stoi wbrew orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Zaznaczono też, że Rzecznik Spraw Obywatelskich złożył w wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust 2 Nowelizacji k.p.a. z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji, w którym obszernie uzasadnił – co przytoczono – czemu przyjęte rozwiązanie prawne jest wątpliwe w świetle jej przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzonym do k.p.a na mocy ustawy nowelizującej, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy od ogłoszenia albo doręczenia decyzji minęło 30 lat, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, postępowanie należało umorzyć. Z uwagi na powyższe trafnie organ zastosował cytowanej wyżej przepisy. Należy również dodać, że norma wprowadzona powyższym przepisem jest jednoznaczna, a umorzenie następują z mocy prawa. Decyzja umarzająca ma jedynie znaczenie deklaratoryjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jako niezgodnej z art. 2 zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że nie jest to kwestia wykładni, przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a chodzi w istocie o zgodność tejże normy rangi ustawowej z Konstytują. Kwestia ta jest przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją, z argumentacją zbliżoną do stanowiska strony skarżącej (zob. https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/2021-12/Wniosek_TK_Kpa_28.12.2021.pdf - sprawa zainicjowana tym wnioskiem jest zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 i oczekuje na rozpatrzenie). W myśl art. 145 a k.p.a. w przypadku w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona skarżąca będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Jak stanowi art., 145a § 2 k.p.a skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do kwestii poprawności ustaleń faktycznych dotyczących daty doręczenia orzeczenia będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności należy stwierdzić, że kwestia ta została dostatecznie i prawidłowo wyjaśniono. Trafnie organ ustalił datę doręczenia biorąc pod uwagę datę wywieszenia orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], tj. 5 września 1953 r. Z faktu niezachowania się dowodów doręczenia w archiwum, nie można domniemywać, że nigdy ich nie było. Należy przypomnieć, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Z powyższego wynika, że nie można domniemywać, że decyzja nie została doręczona prawidłowo stronom postępowania. Trafnie zatem Minister za podstawę obliczenia terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. przyjął datę wywieszenia orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], tj. 5 września 1953 r., a w konsekwencji ustalił, że 30-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upływał 5 września 1983 r. Organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny – w kontekście przesłanek art. 2 ustawy nowelizującej. Decyzja została również należycie uzasadniona. Pozostałe zarzuty związane są z zaniechaniem stwierdzenia nieważności decyzji, co wynika z zastosowania wymienionych wyżej przepisów skutkujących umorzeniem postępowania. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu