IV SA/Wa 1360/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu zażalenia M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P. M., na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774, dalej u.g.n.) za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] - utrzymał w mocy ww postanowienie Prezydenta. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], na m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] wydzieloną pod ulice [...]. W dniu 16 czerwca 2015 roku została zawarta umowa cesji wierzytelności pomiędzy: 1) spadkobiercami W. G. z d. Z. tj.: E. L. (córką J. i W.), K. G. (synem W. i B.), M. K. (córką W. i E.), K. N.(córką W. i E.), 2) spadkobiercami I. R. i S. R. tj. H.M., córką J. i I., W. J., córką J. i I., W. W., córką J. i I., K. K.R., córką J. i I., A. R., synem J. i I., a także: M. B. (córką A. i J.), D. Z. (synem A. i J.), W. Z. (synem A. i J.) - zwanymi dalej łącznie cedentem, a M. K. zwanym cesjonariuszem. Z treści § 2 ust. 1 powyższej umowy wynika, że Cedent jest wierzycielem miasta [...] na mocy decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wymienionej w § ww. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie ww przepisu art. 98 cyt. ustawy za przedmiotowy grunt wydzielony pod drogę. Skarżący oświadczył, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 2 w/w umowy, na przysługującą mu wierzytelność składają się jego prawa związane z ustaleniem odszkodowania za opisane w §1 umowy działki tj. zarówno prawo do uzgodnienia wysokości odszkodowania z Miastem [...] w drodze negocjacji jak i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wypłatę odszkodowania jak przy wywłaszczeniu. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 8 lipca 2015r. pn. "zaproszenie do negocjacji odszkodowania" skierowanym do organu - Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], wyznaczyła termin negocjacji na dzień 12 sierpnia 2015r. o godz. 12.00 w przy ul. [...], w [...]. Delegatura BGN w Dzielnicy [...] pismem z dnia 20 lipca 2015r. poinformowała pełnomocnika skarżącego m.in. o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego gromadzonego celem przeprowadzenia uzgodnień, jak również poinformowała, że przed podjęciem cywilnoprawnych negocjacji muszą zostać dokonane odpowiednie czynności je poprzedzające, mające na celu przygotowanie negocjacji, takie jak zbadanie stanu prawnego nieruchomości, w tym z chwili podziału nieruchomości, regulacji stanu prawnego nieruchomości, przeprowadzenie stosownej analizy prawnej i ekonomicznej. Ponadto, w w/w piśmie poinformowano, że miejscem negocjacji jest każdorazowo określona ze strony Miasta [...] siedziba Urzędu [...]. Tym samym także proponowane przez pełnomocnika miejsce negocjacji nie może zostać uznane za dogodne celem ich odbycia. Dopiero po przeprowadzeniu wszelkich niezbędnych czynności i odpowiednich uzupełnień będzie mogła zostać ze strony Urzędu wskazana propozycja terminu i miejsca negocjacji. Następnie Delegatura BGN pismem z dnia 30 grudnia 2015r., wskazała, że w jej ocenie rokowania w sprawie uzgodnienia odszkodowania za ww. działkę gruntu nie zostały zakończone, w tym również wynikiem negatywnym, na co wskazuje brak sporządzonego, podpisanego przez przedstawicieli wnioskodawcy i Miasta [...] protokołu z rokowań o wyniku negatywnym jak i prowadzona przez organ z pełnomocnikiem skarżącego korespondencja, w tym pismo Delegatury z dnia 20 lipca 2015 r. do niej skierowane. Powołując się na treść ww przepisu art. 98 ust. 1-3 ugn, organ podniósł, że bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym min. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9.01.2008r. sygn. III SA/Po 695/07, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 18.05.2006r. sygn. I ACa 36/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. I SA/Wa 2128/04). Wobec powyższego Prezydent [...] uznał, że brak jest w obecnej chwili podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] i tym samym brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K. reprezentowanego przez pełnomocnika r.pr. P. M., Wojewoda zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołując się na treść przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazał, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust.1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r. III SA/Po 695/07). W okolicznościach sprawy niniejszej bark jest podstaw do uznania aby negocjacje w istocie miały miejsce. Powołana regulacja prawna uniemożliwia natomiast wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wydania na tym etapie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania bez spełniania ww obligatoryjnego wymogu negocjacji. Zgadzając się ze stanowiskiem orzecznictwa w omawianej kwestii organ odwoławczy stwierdził, że dopiero po udokumentowanym wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. - otworzy się droga do wszczęcia przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. Zatem w tym stanie prawnym Prezydent [...] prawidłowo stwierdził, że nie przeprowadzono rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Skargę od powyższego postanowienia wniósł M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P.M. zarzucając naruszenie: - art 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu, stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego; - art. 7, 77 § 1, k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy co doprowadziło do bbłędnego przyjęcia, że w sprawie nie zakończono negocjacji i nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego/ - art 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie ze stanem faktycznym. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 roku w całości; jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone i utrzymane nim w mocy postanowienie nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 roku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały dyspozycję art. 61a § 1 kpa i zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego albowiem z powołanej regulacji prawnej niezbicie wynika, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, iż organ nie miał podstawy prawnej - art. 98 ust. 3 cyt. ustawy - do wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia odszkodowania przed przeprowadzeniem miedzy organem a skarżącym negocjacji. Powołana regulacja prawna w przedmiocie przeprowadzenia rokowań jest obligatoryjna i należy ją uwzględnić przy merytorycznym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Według przepisu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust.1 tego przepisu ), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten statuuje zatem zasadę, iż odszkodowanie to ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie (por. G. Bieniek...Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, teza 6 do art. 98, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 18.05.2006 r., I ACa 36/06 LEX nr 271367, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2005 r., I SA/Wa 2128/04, Lex nr 198961 ). W niniejszej sprawie takie rokowania nie zostały przeprowadzone. W aktach administracyjnych znajdują się jedynie pisma pełnomocnika strony i organu w tym min. pismo pełnomocnika skarżącego, którym zawiadomił organ o zaproponowanym terminie i miejscu przeprowadzenia negocjacji z inicjatywy skarżącego w przedmiocie odszkodowania jak i odpowiedziami organu wyrażającymi jego stanowisko. W każdym razie w aktach postępowania administracyjnego przedłożonych sądowi wraz ze skargą nie stwierdzono protokołu bądź innego dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu rokowań w sprawie odszkodowani, poza protokołem strony skarżącej i przez nią podpisanym z dnia 12 sierpnia 2015r. z wyznaczonego terminu posiedzenia rokowań. W tej sytuacji nie można uznać, że powyższa wyczerpuje przesłankę przeprowadzenia negocjacji. W rezultacie brak było podstaw do wszczęcia przez starostę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wydania na tym etapie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Ubocznie należy wskazać, że brak reakcji organu, na co wskazywał skarżący, w przedmiocie wynikającego wprost z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do zainicjowania przez byłego właściciela rokowań w sprawie wypłaty odszkodowania, daje stronie prawo skorzystania z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących skargę na bezczynność organu, stosownie do postanowień art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm. ), po wyczerpaniu drogi określonej w art. 37 kpa. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając zatem powyższe na uwadze, działając na mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak we wstępie.