IV SA/Wa 1364/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość rolną, przejętą na rzecz Państwa decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. , do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. Prezydent Miasta Z., na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.), przejął na rzecz Państwa nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2913 ha, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z., stanowiącego byłą współwłasność I. C., C. C. i K. R.. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdził, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła do Wojewody [...] T. Z.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w niniejszej sprawie. Zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] złożyła T. Z.. Rozpatrując zażalenie organ podniósł, iż w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem organu ocena zasadności powyższej decyzji w kontekście zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do właściwości przeprowadzania postępowań w trybie art. 156 kpa w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jest istotnym elementem toczącego się postępowania odszkodowawczego. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii doprowadzić może do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa podjęta zostanie w następstwie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną, polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa). Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca stwierdziła, iż narusza ono art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może mieć miejsce w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zagadnienia wstępnego ma charakter zindywidualizowany, zaadresowane jest do określonej ściśle strony i rzutuje na jej prawa lub obowiązki, nie zaś jak twierdzi Wojewoda [...] i Minister, gdy chodzi o ustalenie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła ponadto, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie pojawia się natomiast zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak np. zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca stwierdziła także, że skonkretyzowany przypadek wystąpiłby dopiero w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy nie wykazali jakichkolwiek działań w zakresie uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących niesłuszności wywłaszczeń, a jedynie powołali się ogólnie na ustalenia linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tymczasem wykładnia dokonana przez sądy administracyjne nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa ani nie powoduje automatycznej nieważności decyzji z nią sprzecznych. Tego typu argument nie może więc blokować postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 201 Or. (sygn. akt I OSK 1144/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji uzasadniając zaskarżony wyrok nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi, pomijając przy tym w swych rozważaniach, a następnie i ocenie podnoszone przez skarżącą okoliczności mające świadczyć o braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego warunkującej możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu. Jest to istotna kwestia, ponieważ organy orzekające motywując zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odwoływały się jedynie do kwestii zmiany linii orzeczniczej, czyli okoliczności, która samodzielnie nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak analizy tych istotnych dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania kwestii zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez organy orzekające powoduje, że brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd I instancji obowiązany był zatem zbadać, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, warunkujące możliwość skorzystania przez organ administracji publicznej z tej instytucji. Wszystkie bowiem przesłanki zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa muszą być łącznie spełnione, aby organ orzekający mógł zgodnie z prawem z urzędu zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Temu zaś obowiązkowi jak wynika z akt sprawy ani organy prowadząc postępowanie wyjaśniające, ani Sąd I instancji rozpatrując złożoną skargę nie sprostały. Zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w niniejszej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania, zaistniały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania, a mimo tego organy rozpatrujące sprawę wydały takie postanowienia. Przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń ani organ I, ani organ II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie (mimo podniesionych w tym zakresie zarzutów zażalenia) czy w ogóle zostało wszczęte i czy toczy się w tzw. trybie nadzoru postępowanie administracyjne zmierzające do zweryfikowania prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., a jest to podstawowa przesłanka możliwości skorzystania przez organ orzekający z trybu zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem postępowanie ze względu na rozstrzygnięcie którego ma zostać zawieszone postępowanie administracyjne musi być już wszczęte by spełniona była jedna z ustawowych przesłanek wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niezasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy przed podjęciem rozstrzygnięcia prawidłowo wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania naruszają przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien jest dążyć do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 80 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena. W ocenie Sądu, przy dokonywaniu której uwzględniono ocenę i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z powyższych obowiązków. Ze względu na treść art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Należy podkreślić, iż dopiero łączne wystąpienie wskazanych przesłanek w rozpoznawanej sprawie warunkuje dopuszczalność zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego. Tymczasem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 201 Or. (sygn. akt I OSK 1144/09) materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera dowodów wskazujących na zaistnienie ustawowych przesłanek do zawieszenia postępowania. Przede wszystkim organy nie podjęły próby ustalenia czy postępowanie nadzwyczajne zmierzające do zweryfikowania prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. zostało zainicjowane i jest w toku. W przedmiotowej sytuacji dla spełnienia przesłanek dopuszczalności zawieszenia postępowania niezbędne byłoby uprzednie wszczęcie postępowania nadzorczego co do decyzji Wojewody [...], gdyż w przeciwnym razie nie istniałoby zagadnienie wstępne warunkujące rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Istnienie tylko hipotetycznej potrzeby weryfikacji w przyszłości prawidłowości pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. nie mogłoby stanowić zagadnienia wstępnego, bowiem możliwość weryfikacji wadliwości decyzji nie jest ograniczona w czasie. Tymczasem zawieszenie postępowania może nastąpić do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu, nie zaś na czas nieograniczony. Nie jest wiec dopuszczalne korzystanie z tej instytucji procesowej w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze skonkretyzowane, a możliwość tej konkretyzacji pozostaje kwestią otwartą. Czas trwania zawieszenia postępowania uzależniony może być wyłącznie od toku postępowania w którym zagadnienie wstępne będzie rozstrzygane, a nie od swobody organu zawieszającego postępowanie. Oczywiście zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych może jedynie wskazywać na potrzebę inicjowania postępowań nadzorczych, a konieczność ustabilizowania się tej linii orzeczniczej nie stanowi samodzielnie zagadnienia wstępnego. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że związek przyczynowy występujący pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym powinien mieć charakter bezpośredni. W przedmiotowej sprawie takiego charakteru nie można wykluczyć, z uwagi na fakt, iż warunkiem rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za szkodę spowodowaną decyzją zawierającą kwalifikowana wadę określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest istnienie decyzji stwierdzającej nieważność lub naruszenie prawa. Zatem w sytuacji toczącego się postępowania weryfikującego prawidłowość tej decyzji rozstrzygniecie kwestii jej ważności może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym przyznania odszkodowania, w przypadku gdy organ rozstrzygający uzna tę kwestię również za wymagającą weryfikacji. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] mogłoby bowiem doprowadzić do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną. Kwestię bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy organ winien był rozważać dopiero po ustaleniu, że toczy się postępowanie nadzorcze, którego wynik może mieć zasadniczy wpływ dla przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie ustalając w sposób wnikliwy i pełny stanu faktycznego dokonały przedwczesnej oceny prawnej co do istnienia wymaganych przesłanek dla dopuszczalności zawieszenia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.