IV SA/Wa 1364/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Miasta O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi -oddala skargę- Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta O. z [...] grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie dotyczącym załącznika do tej uchwały (zwanego dalej "deklaracją") rubryki w części [...]. W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), przez p. A. S. sformułowano zarzuty naruszenie: - art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., - art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), - ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Uzasadniając, skargę przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - po przeczytaniu deklaracji Skarżący poczuł się jak w kraju z innej epoki; poczuł się inwigilowany z uwagi na ogromną ilość danych, które należało wpisać, - w art. 51 Konstytucji R.P., w ust. 1 i 2 wskazano: "1. Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. 2. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym." - z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, że takie informacje, jakie są wyszczególnione w deklaracji, mają być w niej podawane, - w porównaniu z danymi wskazanymi w deklaracji, zeznanie podatkowe PIT-37. wymaga ich znacznie mniej; w eklaracji należy dodatkowo podać: drugie imię (jeżeli jest), imię ojca, imię matki, nr telefonu, adres e-mail; zamiast deklaracji stworzono kwestionariusz osobowy; natomiast zeznanie podatkowe jest dokumentem bez porównania ważniejszym, obejmującym sprawy związane z dochodami, składkami na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, różnymi odliczeniami, - w części [...] deklaracji należy wpisać więcej danych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga od przedsiębiorców wnioskujących o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług, odbioru odpadów, - w art. 6n ust.1 pkt.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano: "1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;". - ze wskazanego fragmentu art. 6n ustawy wynika jednoznacznie, że deklaracja winna zawierać tylko takie dane, dzięki którym będzie możliwe prawidłowe obliczenie wysokości opłaty, - ustawodawca w ustawie nie napisał o stworzeniu formularza tytułu wykonawczego, ale o deklaracji, a słowo deklaracja według słownika języka polskiego oznacza: "oświadczenie, przyrzeczenie, zobowiązanie o mocy prawnej; formularz, blankiet służący do podpisywania oświadczeń, zobowiązań". - tworząc deklarację, zastosowano zasadę "domniemaności": domniemywa się, że mieszkaniec nie będziesz płacił za odebrane przez Miasto odpady komunalne i dlatego musi przekazać jak najwięcej danych o sobie, aby urzędnicy mogli jak najłatwiej stworzyć tytuł wykonawczy do egzekucji długu; do tego będą mogli mieszkańca także nękać telefonami i e-mailami, - deklaracja zawiera przede wszystkim olbrzymią ilość rubryk (wierszy) do wpisania danych osobowych, które zajmują półtorej strony, a merytoryczna część deklaracji zajmuje jedynie pół strony, - co do złamania ustawy o ochronie danych osobowych, wskazano, że na podstawie danych z deklaracji, Urząd Miasta będzie mógł stworzyć bazę danych, jakiej do tej pory nie posiadał; powiąże w niej: status podmiotu deklarującego z jego danymi identyfikacyjnymi, czasami z firmą i jej danymi oraz numerem dowodu osobistego, adresem nieruchomości i adresem do korespondencji, liczbą mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, numerem telefonu i adresem e-mail; takiej bazy danych do tej pory Urząd Miasta nie posiadał, a teraz "pod płaszczykiem" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach będzie mógł ją stworzyć. - wskazano szereg domniemanych zagrożeń, jakie mogą mieć miejsce w związku z wymaganiem wpisania w deklaracji znacznej ilości i jakości informacji; - na podstawie zebranych z deklaracji danych, może zostać stworzona baza danych, których części Urząd Miasta do tej pory nie posiadał, i bez których do tej pory dobrze sobie radził (np. ze zbieraniem podatków od gruntu); tak stworzona baza, gdyby się dostała w niepowołane ręce, może stać się dla skarżącego przyczyną kłopotów (także wielu mieszkańców Miasta); jej skopiowanie potrwałoby tylko parę minut; dzięki temu może np. dojść do: cyberprzestępstwa, kradzieży tożsamości, czy też stalkingu; nawet zabezpieczone dane mogą się okazać dostępne dla specjalistów od łamania zabezpieczeń; w mediach informowano m.in., że baza danych z hipotekami jest dostępna poza granicami Polski; dlatego, dla bezpieczeństwa danych, należałoby wprowadzić zakaz dla Urzędu Miasta, tworzenia bazy danych ze wszystkich podawanych w deklaracji informacji; bazę należałoby stworzyć tylko z następujących danych: imienia i nazwiska, nazwy firmy, adresu, ilości osób, zadeklarowanej kwoty, zadeklarowanego sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych; pozostałych informacji nie wolno by było do niej wpisywać; z chwilą wystąpienia problemów z uregulowaniem należności, Urząd sięgałby do deklaracji mieszkańca dla przeprowadzenia czynności ponaglających, egzekucyjnych; dane niespisane, a do tego rozproszone, są o wiele bardziej bezpieczne, - może się okazać, że, np. pod pozorem informowania różnych sprawach związanych z odbiorem odpadów komunalnych, Urząd Miasta będzie informował mieszkańca telefonicznie albo e-mailowo o: dokonaniach, inicjatywach, np. Prezydenta Miasta, Magistratu, różnych innych osób, - firma odbierająca wcześniej od Skarżącego odpady komunalne, oprócz adresu, imienia i nazwiska, ilości osób, nie wymagała innych danych. Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi, wywodząc jakoby Skarżący nie wykazał, aby przedmiotowa uchwała, naruszając prawo (co zresztą – zdaniem Rady - nie ma miejsca), jednocześnie wpływała negatywnie na jego sferę prawno - materialną tzn. pozbawiała go pewnych uprawnień albo uniemożliwiała ich realizację. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wniesienia skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę, nie opierając się na prawach własnych, osobistych a opierając się - jak Skarżący - na interesie ogółu czyli tzw. interesie publicznym. Na rozprawie Skarżący oświadczył, że jest wyłącznie osobą fizyczną zobowiązaną do wypełnienia deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że Skarżący był uprawniony do wniesienia skargi, choć nie w całym w zakresie w niej wskazanym. Uchwała (stanowiący do niej złącznik deklaracja) stanowi akt prawa miejscowego, przesądzający w istocie zakres obowiązku przedłożenia określonych informacji. Konieczność ich przedłożenia wskazano w ustawie upoważniając organ gminy do jego konkretyzacji z uwagi na przyjęte zasady naliczania opłat. W takiej sytuacji Skarżący, będący mieszkańcem gminy, jako zobowiązany z mocy uchwały, jest osobą której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem wydania uchwały było powstanie dla niego skonkretyzowanego obowiązku przedłożenia określonych danych. Może więc żądać kontroli przez sąd legalności aktu, będącego źródłem dotyczącego go obowiązku. Skarżący nie mógł natomiast skutecznie zaskarżyć uchwały w części, w jakiej go bezpośrednio nie dotyczyła (skarga w interesie publicznym). Jak wyjaśnił na rozprawie występuje we własnym interesie. Jako osoba fizyczna nie mógł więc zaskarżyć uchwały w zakresie, w jakim nie dotyczy ona jego praw i obowiązków - rubryki w części [...] (inne podmioty). W tym zakresie skarga zostaje oddalona z uwagi na brak naruszenia uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego. W pozostałym zakresie przedmiotem oceny Sądu było, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą (stanowiącym do niej załącznikiem - stosownymi częściami deklaracji) w granicach prawa. Niezasadne są zarzuty jakoby zakres żądanych informacji wykraczał poza granice wskazane w art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Trafnie zauważa Skarżący, że upoważnienie do wydania uchwały wskazuje epressis verbis jedynie na potrzebę uwzględnienia konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Zamieszczenie jednak w treści normy upoważniającej wskazania (które równocześnie ma być informacją w formularzu), że deklaracja ma stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (ust. 1 pkt 1.) oznacza jednoznacznie, że wola prawodawcy było (choć nie wyraził tego w sposób należycie precyzyjny) aby gromadzone były także dane niezbędne dla realizacji danego celu. W takiej sytuacji nie można uznać, aby naruszaniem prawa było żądanie przedłożenia wszelkich danych, które należą do wymaganych w ramach sporządzania tytułu wykonawczego – zakreślonych w zał. nr 4-7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.). W tym świetle jedynie informacje zawarte w pkt [...] części [...] deklaracji – adres e-mail - mogłyby ewentualnie zostać zaklasyfikowane, jako zbędne z punktu widzenia wykonywania zadań publicznych przez organ administracji, zakreślonych w samym upoważnieniu do ustalenia zakresu deklaracji. Odnotować jednocześnie wypada, co wskazano już wcześniej, że zamieszczone upoważnienie (przy pominięciu kwestii wystawiania tytułu wykonawczego) jest nader lakoniczne. Jego wykładnia językowa mogłaby prowadzić do absurdalnego wniosku, że deklaracje nie mogą zawierać żadnych danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych - imion, nazwisk, adresów osób będących właścicielami nieruchomości ( lub mających do nich inny tytuł) itp. Jedyną daną mógłby być ewentualnie adres nieruchomości, z której mają być odbierane odpady, jako niezbędnego elementu do przyporządkowania informacji – odrębnie nie byłaby to zresztą dana osobowa, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej). Nie byłoby możliwe więc żądanie w formularzu nawet tych danych, których gromadzenie odpuszcza w skardze Strona, jak również danych zawartych w części [...] formularza (informacje o tytule do nieruchomości). Wskazane dane nie są bowiem sensu stricte niezbędne do prawidłowego obliczenia wielkości opłaty. Przesądza to o trafności tezy, że zamieszczone w art. 8n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wytyczna nie wyczerpuje zakresu zagadnień, jakie należy objąć deklaracją (wykładania oparta na założeniu racjonalności prawodawcy), lecz wskazuje jedynie te o kluczowym znaczeniu. Wobec tego granice w tym zakresie wyznaczyć musi bezpośredni związek żądanych w formularzu danych z wykonywaniem przez organ zadań w danym zakresie. Poza oceną Sądu pozostaje kwestia na ile zamieszczone w ustawie zapisy (zdawkowe upoważnienie) realizują postulat poprawnej legislacji w praworządnym państwie. Należy jednak odnotować. że prawodawca upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego nie obwarował tak rygorystycznymi warunkami jak w przypadku aktów wykonawczych do ustaw (patrz art. 94 zd. 2 a contrario art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.). Trzeba mieć wobec tego na uwadze, że odbiór przez gminy odpadów komunalnych stanowi jednoczenie formę usługi świadczonej na rzecz konkretnych podmiotów. W pełni racjonalne jest w takiej sytuacji gromadzenie informacji służących bezpośrednio skutecznemu komunikowaniu z odbiorcą usługi. Stwarza to możliwość sprawnego przekazywania informacji np. o ewentualnych zmianach terminów odbioru odpadów czy innych, związanych ze szczególnymi zdarzeniami, co służy bezpośrednio sprawnemu wykonywaniu usługi i odpowiedniej jej jakości (leży to nota bene w interesie obu stron). W tej sytuacji gromadzenia także wskazanej danej (adresu e-mail – o ile określona osoba go posiada) nie można uznać za wykraczające poza potrzeby interesu publicznego - sprawny odbiór odpadów komunalnych, gdy obowiązek wykonywania usług w zakresie obciąża podmiot publicznoprawny (gminę). W świetle powyższych uwag nie jest trafny zarzut naruszenia art. 51 Konstytucji R.P. czy art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak i art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Możliwość żądania kwestionowanych danych wynika ze wskazanej ustawy (przy prawidłowej wykładni przepisu upoważniającego) a ich zakres jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym, Nie są zasadne także pozostałe argumenty skargi z następujących przyczyn: - zakres danych zawartych w formularzu podatkowym PIT-37 nie obrazuje zakresu informacji gromadzonych przez organy skarbowe; podatnicy są obowiązani poza tym do składania stosownych informacji w odrębnym trybie (patrz np. formularz NIP-3); stąd porównywanie danych o podatniku zamieszczonych w formularzu PIT-37 z kwestionowaną deklaracją jest bezzasadne, - argumentacja, że być może gromadzone dane są źle zabezpieczone i mogą się dostać w ręce osób nieuprawnionych jest oparta jedynie na domysłach Skarżącego; kwestia zabezpieczenia gromadzonych danych, czy ich ewentualnego wykorzystania w innych celach (np. promocji różnych działań organów gminy i czy osób piastujących w nich stanowiska) wykracza poza zagadnienie oceny legalności zaskarżonej uchwały; w tym kontekście nie zasadne są ogólnikowo sformułowane zarzuty naruszania ustawy o ochronie danych osobowych regulującej te kwestie, - nie może być także przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, które dane i w jakiej formie będą gromadzone w bazach danych prowadzonych przez urząd Miasta (patrz propozycja skrzącego odnośnie nie wprowadzania pewnych zawartych w formularzu informacji do elektronicznej bazy danych); kwestia ta wykracza poza granice sprawy, której przedmiotem jest legalność konkretnej uchwały, regulującej konkretne zagadnienia (zakres obowiązku przedkładania danych). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.