IV SA/Wa 1369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. - oddala skargę - A. S. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P., w którym zakwestionował przebudowę ulicy [...] oraz połączenie ul. [...] i ul. [...]. Brak akceptacji dla projektowanych ustaleń uzasadnił tym, że ul. [...] przy obecnych parametrach spełnia wszelkie funkcje komunikacyjne, zarówno dla mieszkańców jak i służb miejskich, ma charakter osiedlowy i taki powinien zostać, a bezpośrednie otwarcie ul. [...] na ul. [...] spowoduje, że stanie się głównym ciągiem komunikacyjnym dla ulic sąsiednich, zwłaszcza, że ulica [...] zostanie zamknięta. Rada Miasta W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r, Nr [...], zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały przedstawiła następujące argumenty faktyczne i prawne: Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. W uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. P. z dnia [...] lipca 1996 r. jako przedmiot planu wskazano określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego zawierających uszczegółowienie rozwiązań w zakresie komunikacji, inżynierii oraz zabudowy. Odwołując się do zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała wskazała, iż w planie należy ustalić linie rozgraniczające ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami technicznymi oraz tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych i linie rozgraniczające te tereny, a także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Dotychczasowa zabudowa P. przebiegała bez planu miejscowego, bez zachowania wymogów dla infrastruktury technicznej. Projekt miejscowego planu daje możliwości uporządkowania zabudowy, komunikacji oraz uzyskanie dostępu do mediów. Objęta zarzutem ul. [...] sklasyfikowana w planie jako ulica lokalna stanowi ważny element układu komunikacyjnego centralnej części P. oraz kontynuację ciągu ulic ([...]) zachodniego pasma p.. Przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43 poz. 430.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidują dla drogi lokalnej szerokość od 12 do 15 metrów. Projektowane poszerzenie ulicy do 13 m umożliwi umieszczenie w przekroju poprzecznym ulicy kompleksowego uzbrojenia inżynierskiego sieci gazowej oraz kabli energetycznych, których przebieg w stanie istniejącym, koliduje z projektowaną jezdnią. Ponadto na przedłużeniu ulicy [...] znajduje się obiekt wojskowy wymagający drożnego przejazdu. Poszerzenie ulicy [...] nie naruszy nieruchomości skarżącego i odbywać się będzie kosztem terenów przylegających do ulicy od strony południowej i nie zmieni dotychczasowego korzystania z działki. Według art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymanie tych dróg należy do celów publicznych, zaś ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. stanowi, iż w planach zagospodarowania przestrzennego należy zarezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego, przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Wyznaczenie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się ciągi infrastruktury technicznej, jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z powyższych aktów prawnych. Obecnie ulica [...] nie ma bezpośredniego włączenia do ulicy [...] i obsługa komunikacyjna nieruchomości położonych wzdłuż tej ulicy odbywa się poprzez ulicę [...]. W projekcie planu przewidziano włączenie ulicy [...] do ulicy [...] ze względu na jej położenie w centralnej części P. oraz na konieczność skorelowania układu komunikacyjnego z przeciwną, zachodnią stroną ulicy [...]. Ciąg istniejących ulic [...] – [...] oraz [...] wraz ze skrzyżowaniem z ulicą [...] będą tworzyły jeden z podstawowych układów komunikacyjnych P., w związku z powyższym zostanie zamknięty wylot ul. [...]. Plan przewiduje jezdnię odbarczającą ulicę [...], która stworzy możliwość bezkolizyjnego usprawnienia ruchu na północ i południe, co uczyni zbędnym wjeżdżanie samochodów w ul. [...] chcących dojechać do ulic sąsiednich. Takie rozwiązanie komunikacyjne nie spowoduje zwiększenia natężenia ruchu na ulicy [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. S. zarzucając, że kwestionowane w zarzucie ustalenia projektu planu godzą w interesy mieszkańców, poczucie ładu przestrzennego oraz naruszają zapisy ustawy Prawo o ochronie środowiska, poprzez nieprzedstawienie do wzglądu mieszkańców - lub też jego całkowity brak - raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a szczególności na jakość codziennego życia mieszkańców ul. [...], których okna byłyby oddalone o 3 metry od ulicy [...] po jej poszerzeniu oraz na rezerwat przyrody L.. Nadto podnosi, że organ planistyczny nie zapewnił udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego powinien być sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co stanowi naruszenie art. 53 cyt. ustawy. Wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały. W obszernym uzasadnieniu skarżący podnosi, że projektowane poszerzenie ulicy [...] narusza prawo własności jej mieszkańców, wpłynie negatywnie na jakość ich życia z powodu zbliżenia ulicy do zabudowań na odległość mniejszą niż 3 m (dotyczy to niektórych siedlisk), spowoduje częściową wycinkę drzew, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej poszczególnych działek. Wobec niesporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wiadomo czy i jak poszerzenie ulicy, zwielokrotnienie natężenia ruchu pojazdów, wpłyną na faunę i florę rezerwatu przyrody jakim jest L.. Gospodarka terenami w tym obszarze została zakończona, pozostały niezabudowane dwie działki, a istniejąca droga zapewnia bezpieczną komunikację. W dostępie do gazociągu, który przebiega przez działki prywatne, mieszkańcy nie czynią żadnych utrudnień, ponadto przy realizacji gazociągu podnoszono tę kwestię, ale wówczas "władze to zlekceważyły". Obiekt strategiczny ma dojazd i nie ma konieczności jego udrożnienia. Kwestionuje też stwierdzenie zawarte w uchwale, że włączenie ulicy [...] do ulicy [...] nie zwiększy natężenia ruchu na ulicy [...]. Zdaniem skarżącego projektowane zamknięcie ulicy [...] spowoduje, że obsługa komunikacyjna obiektów takich jak koszary wojskowe, bloki mieszkalne wojskowe, szkoła podstawowa, żłobek, ośrodek zdrowia będzie odbywać się ulicą [...], co spowoduje natężenie ruchu. Twierdzenie odmienne nie zostało oparte na badaniach natężenia ruchu ani na wynikach symulacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarga przytacza szereg nowych argumentów i okoliczności, których nie było w zarzucie, stąd brak odniesienia w uzasadnieniu uchwały. Dodatkowo wyjaśniła, że na całej długości ulicy [...] nie ma takiej sytuacji, aby linie rozgraniczające ulicy przebiegały w odległości 3 m od domów, jak twierdzi skarżący. Ponadto kanalizacja ulicy [...] obejmuje obecnie tylko odcinek [...] – [...], w planie zaprojektowano przepompownię ścieków i budowa dalszego odcinka kanalizacji musi biec pod jezdnią, co będzie wymagało przebudowy nawierzchni jezdni. Również gazociąg nie może przebiegać po gruncie pozostawionym w gestii prywatnych właścicieli. Nie ma według Rady uzasadnienia twierdzenie, o wielokrotnym zwiększeniu natężenia ruchu na ulicy [...], bowiem projekt przewiduje ulicę odbarczającą wzdłuż ulicy [...], która zapewni dojazd do jednostki wojskowej, szkoły, przedszkola, bez potrzeby wjeżdżania na ulicę [...]. Rada podtrzymała stanowisko, że poszerzenie ulicy [...] nie nastąpi kosztem działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo - administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu skarżącego. Nie ocenia natomiast uchwały z punktu widzenia celowości, czy też słuszności przyjętych rozwiązań planistycznych, które są kwestionowane. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie maja przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 1999 Nr 15 poz. 139 ze zm.), Oba warunki wymienione w powyższym przepisie zostały spełnione. Rada podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] lipca 1996 r., a o terminie wyłożenia do publicznego wglądu zawiadomiono w dniach 1 - 2 września 2001 r.. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, zaś ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości na obszarze objętym projektem planu następuje na etapie uchwalenia planu, poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 1369/06 planistycznym, określonym w art. 18 cyt. ustawy, w tym także poprzez składanie zarzutów. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnosić zarzut (art. 24 ust. 10). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Ustalenia projektu planu naruszają z reguły interes prawny określonej grupy osób. Naruszenie tego interesu jest przesłanką dopuszczalności wniesienia zarzutu, jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień, wynikających z art. 4 cyt. ustawy. O ile Rada nie naruszyła obowiązującego prawa i nie nadużyła ustawowych uprawnień, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dokonując oceny uchwały Rady, Sąd bada, czy wskazane w uzasadnieniu uchwały przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut. Skarżący w zarzucie kwestionuje ustalenia projektu planu dotyczące poszerzenia ul. [...] oraz połączenia tej ulicy z ulica [...]. Analiza dokumentacji przedłożonej przez Radę wskazuje, że jest on właścicielem działki położonej przy ul. [...] (po północnej stronie ulicy) na obszarze objętym projektem planu. Projektowane poszerzenie ulicy [...], jak wynika z rysunku planu, nie nastąpi kosztem działki skarżącego, ale działek położonych po południowej stronie ulicy. Podnoszone w skardze okoliczności, że projektowane poszerzenie ulicy narusza interes prawny innych właścicieli nieruchomości poprzez zbliżenie ulicy do zabudowań nie mogą być rozważane w tym postępowaniu. Granice sprawy zakreśla wniesiony zarzut i uchwała odrzucająca zarzut, zaś zarzut opiera się na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego właściciela działki. W przypadku działki skarżącego poszerzenie ulicy [...] nie uszczupli terenu jego działki, bowiem linie rozgraniczające ulicy pokrywają się z granicą działki i skarżący nie twierdzi, że to ustalenie planu narusza jego interes prawny. Skoro skarżący sprzeciwia się poszerzeniu ulicy [...] dlatego, że to ustalenie narusza interes prawny innych Sygn. akt IV SA/Wa 1369/06 osób, a nie wykazał, że narusza to jego indywidualny interes prawny jako właściciela działki, to nie ma podstaw do zakwalifikowania tego sprzeciwu jako zarzutu, a tylko na uchwałę odrzucającą zarzut służy skarga do sądu. Sprzeciw wobec ustaleń projektu planu nie będący zarzutem stanowi protest, zaś uchwała odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do sądu. Kwestionowane ustalenie planu o włączeniu ul.[...] do ulicy [...]opiera się na zarzucie drastycznego zwiększenia natężenia ruchu drogowego na ul. [...] w związku z jednoczesnym zamknięciem wylotu ul. [...] do ul. [...]. Skarżący twierdzi, że w konsekwencji pogorszy to stan środowiska i zdrowia mieszkańców tej ulicy. Powyższe ustalenie planu, w ocenie Sądu, dotyczy chronionego interesu skarżącego i narusza jego interes prawny, jako właściciela zabudowanej działki położonej przy ul. [...]. Zaskarżona uchwała, zgodnie z wymogiem ustawowym, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym Rada odnosi się do obu podnoszonych zarzutów. Przytoczona argumentacja faktyczna, a także wskazane akty prawne wyjaśniają podjęte rozstrzygnięcie, zatem uzasadnienie uchwały odpowiada ustawowym wymogom. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że kwestionowane ustalenie narusza powszechnie obowiązujące prawo, lub że gmina dokonując ustaleń nadużyła swoich uprawnień planistycznych wynikających z ustawy. Rada odwołała się do uregulowań prawnych wynikających z ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1), według których gmina ma obowiązek dbałości m.in. o układ drogowy (organizację ruchu drogowego). W uchwale z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego tzw. P., jako przedmiot planu wskazano określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego zawierającego uszczegółowione rozwiązania w zakresie komunikacji, inżynierii oraz zabudowy. Ustalenia projektu planu, według których ulica [...] została sklasyfikowana jako droga lokalna i włączona do ciągu komunikacyjnego ulic [...] – [...] – [...] poprzez skrzyżowanie z ulicą [...], nie wykraczają poza uprawnienia gminy wynikające z ustawy. Ulica [...], jako położona w centralnej części P., stanowi ważny element projektowanego układu komunikacyjnego, który według Rady jest jednym z podstawowych układów P.. Zarzuty skargi zmierzają do wykazania, że ten układ komunikacyjny jest zbędny, a dotychczasowe rozwiązanie komunikacyjne zaspokaja w pełni potrzeby Sygn. akt IV SA/Wa 1369/06 mieszkańców tej ulicy. Projektowany ciąg, jak wskazuje Rada, uwzględnia interes szerszej społeczności, niż tylko mieszkańców jednej ulicy. Przytoczony przez skarżącego argument, że ustalenie planu spowoduje zwielokrotnienie natężenia ruchu drogowego na ulicy [...], co nie pozostanie bez wpływu na środowisko i zdrowie jej mieszkańców był przedmiotem rozważań Rady. W uzasadnieniu uchwały Rada zajęła stanowisko, że projektowana ulica odbarczająca, wzdłuż ulicy [...] zapewni dojazd do obiektów, które według skarżącego miałyby generować zwiększenie ruchu. Rada nie kwestionuje, w odpowiedzi na skargę, że nastąpi zwiększenie natężenia ruchu, ale w niewielkim zakresie. W zwiększeniu natężenia ruchu i jego oddziaływaniu na nieruchomości przy ul. [...] należy upatrywać naruszenia interesu prawnego skarżącego, jako właściciela zabudowanej działki. Wbrew twierdzeniom skarżącego do projektu planu dołączono, zgodnie z wymogiem art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 72 ust. 4 ustawy o Prawo ochrony środowiska, prognozę ekofizjograficzną określającą skutki wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Prognoza stwierdza, że projekt planu spełnia warunki ochrony obiektów o wysokich walorach przyrodniczo - krajobrazowych, w tym rezerwatu przyrody, jak również warunki gospodarki środowiskiem określone rozporządzeniem Wojewody [...], o utworzeniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazuje, że nastąpi pewne pogorszenie warunków aerosanitarnych wskutek wzrostu zanieczyszczeń komunikacyjnych, głównie w otoczeniu ul. [...], przy czym podkreśla, że pozytywny wpływ na płynność ruchu, a zatem i na ewentualny wzrost emisji zanieczyszczeń, powinna mieć realizacja ulicy serwisowej (odbarczającej) wzdłuż ul. [...]. Prognoza ocenia, że plan wystarczająco zabezpiecza warunki uzyskania i utrzymania właściwych standardów jakości środowiska, a co za tym idzie zapewnia utrzymanie właściwych warunków życia i zdrowia mieszkańców. Uznając, że ustalenie projektu planu o poszerzeniu, ulicy [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego, zaś ustalenie dotyczące połączenia ulicy [...] z ulica [...] narusza wprawdzie interes prawny skarżącego jako właściciela działki, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień planistycznych i że gmina nie nadużyła swoich uprawnień, projektując ciąg komunikacyjny którego jednym z elementów jest ulica [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 Sygn. akt IV SA/Wa 1369/06 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.